第三章形成公用地役关系既成道路与损失补偿之关系.PDFVIP

第三章 形成公用地役關係既成道路與損失補償之關係 第三章 形成公用地役關係既成道路與損 失補償之關係 第一節 序言 既成道路，係指自然形成供不特定人通行功能之道路，而非由政府依 公路法或相關建築法規程序闢建之公有道路。既成道路形成原因約有以下 幾種：1、既成道路所在之私有土地，屬於其他人對外聯絡所必經之處，因 而逐漸形成事實上的袋地通行關係或地役關係；2、各級政府未辦理徵收或 漏未徵收，即先行於私有土地上開闢為道路使用，經過相當時間後因而主 張為既成道路；3、隨著都市計畫道路之拓寬而成為該道路之一部分，但主 管機關並未辦理徵收補償；4、隨建築而逐漸自然形成之通路，或屬於法定 空地上之通路；5、土地所有人（如建商）自行開闢或同意開闢為道路供特 定或不特定民眾無償使用；6、人民捐贈土地予政府闢建道路，但未辦理所 有權移轉，後代繼承之後，後代子孫可能不知情或因地價上漲而不承認， 形成既成道路存於私有地之情形；7、政府闢路之前，已為補償，但未辦理 所有權移轉等原因114 。 以上原因，均導致所有權人無法就私有土地自由使用、收益之結果， 但是既成道路由人民自行闢設為道路者，則有為行善而舖橋造路或願無償 提供土地於公眾通行者；亦有建設公司為推行社區建築物之出售案，預先 規劃道路用地，供公眾通行之用，增加社區建築基地之價值者，該無償使 用狀態，係經過所有權人同意而提供，應無請求國家購買或支付補償金之 權利。對於未經所有權人同意，然因長久供公眾通行形成道路形態，所有 權人本無提供通行之義務；卻因該路段道路為整體道路之一部分而為公眾 通行所必經之地，任意廢止該段道路造成公益上極大不便利，遂由司法機 關賦予使用既成道路之法源依據，稱為「公用地役關係」。本文探討之既 成道路即指該形成公用地役關係之既成道路而言。本文以下擬分三節，分 別介紹既成道路形成背景、大法官釋字第 400 號解釋之意旨以及結論。 114蔡宗珍，前揭文（註 99），267 頁；「私有既成道路補償問題面面觀」座談會，內政部 地政司長張元旭發言部分，月旦法學雜誌第 16 期，85 年 8 月，71 頁。 - 47 - 形成公用地役關係既成道路之損失補償救濟－－以行政法院判決為中心 第二節 既成道路之形成背景 第一項 公用地役關係之出現 臺灣光復初期，嘗有人民在道路兩旁路肩耕種、在道路斜坪墾種蔬菜、 放牧牛畜、搭蓋違章建築等行為，該等行為對於路基穩固及行車安全多有 妨害，省府遂通令各縣市及警務機關加強取締115 ，並引用行政院 32 年 6 月 4 日在大陸公布之「公路兩旁建築物取締規則」第 3、4 條規定，劃定公 路兩旁一定範圍為禁止建築區及限制建築區 116 ；在禁止建築區域內，不得 起造任何建築物，違者得強制拆除（第 5 條），在限制建築區域內，不得 修造有礙觀瞻、易滋危險或有礙衛生之建築物（第 6 條）。該禁建及限建 區域之指定，屬於對人民財產權之限制，以行政規則限制人民權利是否符 合法律保留原則不無爭議；嗣國民政府再於 36 年 7 月 22 日補充公布「市 縣道路修築條例」117 ，該條例第 31 條，授權得由道路主管機關規定道路兩 旁一定寬度內，為禁建區或限制使用區，賦予主管機關指定道路兩旁一定 寬度限制使用之法源基礎。行政法院 44 年判字第 11 號判決，就雲林縣民 許參違章建築妨礙交通事件中指出：「旣成公眾通行之村里道路，其土地 所有權，縱使未為移轉登記，而仍為私人所保留，但不容私人在該道上起 造任何建築物，妨害交通。」118是項判決即引用公路兩旁建築物取締規則 第 3、5 條規定，作為限制財產權之法源依據。 115臺灣省行政長官公署 35 年 8 月 13 日署工公字第 3300 號代電，引自臺灣長官公署公報 35 年秋字 39 期 621 頁；臺灣省政府 38 年 5 月 17 日辰樤府緯拔字第 28574 號代電，引自 臺灣省政府公報 38 年夏字 38 期