“生态红线”的规范效力与法治化路径——解释论与立法论的双重展开.docxVIP

2014年7月坦‘弋法罗Jlll．．2014第36卷第4期Modem Law ScienoeVoL 36 No．4文章编号：1001—2397(2014)04—0085—13‘‘生态红线”的规范效力与法治化路径——解释论与立法论的双重展开陈海嵩(浙江农林大学生态文明研究中心，浙江杭州311300)摘‘要：“生态红线”是当前我国生态环境保护领域的重大战略决策与制度创新。仅 从公共政策的角度看待并推行生态红线，并不能确保其具有足够的规范效力；生态红线的 真正“落地”，需要在解释论和立法论两个层面予以展开。根据解释论，除个别领域外，目 前我国已经建立起具有法律效力的生态红线体系(包括生态功能红线、环境质量红线、资源 利用红线)，并通过“法律强制模式”、“政府责任模式”、“绩效管理模式”等不同方式加以 适用。根据立法论，需要从实体和程序两个方面，有针对性地在相应领域进行法律修改与 制度完善，提升生态红线制度的法治化程度。关键词：生态红线；解释论；立法论；法治化中图分类号：DF468文献标识码：ADOI：10．3969／j．issn．1001—2397．2014．04．08态红线”；2013年底，《中共中央关于全面深化改革一、如何“落地”：生态红线及其规范难题若干重大问题的决定》用专章阐释了“划定生态保护红线”。从总体上看，“生态红线”已经为多个高 (一)“生态红线”的缘起与发展层次文件所确认和强调，体现了国家以强制性手段 当前，我国生态系统退化与环境污染问题日益强化生态保护的坚定决心与政策导向，是我国生态 突出，生态环境呈现持续恶化趋势。如何强化生态环境保护领域的重大战略决策与制度创新，也是现环境的整体性保护、保障国家生态安全，已成为全阶段生态文明建设的重要内容。 社会关注的焦点问题。2011年，《国务院关于加强然而，从“生态红线”的发展过程看，理论界与 环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)首实务界在一致认可其为“中国生态安全的底线”的 次提出“生态红线”概念，提出“在重要生态功能区、同时，对其具体含义、范围、推进途径等基础问题仍 陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生存在较大争议；从实践来看，自2012年以来，水利、海洋、林业等部门均提出相应的“红线”，相互间存在一定的交叉和“打架”现象。①基于此，2013年11收稿日期：2014一04一02基金项目：中国法学会2013年度部级法学研究课题“风险社 会背景下邻避冲突的法社会学研究”(cLS(2013)D101)作者简介：陈海嵩(1982一)，男，湖北武汉人，浙江农林大学①参见：王玲．红线能否保护中国[J]．新世纪周刊，2013，(43)：9r7一10l；章轲．交叉打架的生态红线[N]．第一财经日报，2014生态文明研究中心副教授，法学博士。—02—12(02)．85万方数据现代法学月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的 实施，即政策执行问题。一般而言，政策执行是政 决定》对生态红线进行了专门阐释，将生态红线从 策过程的重要实践环节，是解决政策问题、实现政 单纯的生态空间保护领域延伸至自然资源和生态 策目标的唯一途径‘4忙。尽管获得了多个高层次国 环境领域，使生态红线成为一个综合性概念。 家文件的确认，然而从生态红线自身的发展现状 2014年1月底，环境保护部印发《国家生态保护红 看，尚不足以确保形成切实有效的“执行性决策”， 线——生态功能基线划定技术指南(试行)》(以下 在“落地”环节存在多个规范难题：(1)在实施范围 简称《生态功能基线划定技术指南》)，标志着全国方面，目前环境保护部《生态功能基线划定技术指 范围内生态红线划定工作的全面开展，以省级行政 南》只是对狭义生态红线——生态功能红线的划定 区为落实单位。2J，同时，对生态红线的基本含义进提出了具体技术要求，对环境质量红线、资源利用 行了明确界定，并将其划分为三类：生态功能红线 红线如何确定，尚缺乏明确规定。(2)在推进途径 (生态功能保障基线)、环境质量红线(环境质量安方面，从目前确定的生态功能红线划定方式看，其 全底线)、资源利用红线(自然资源利用上线)∞。。 主要依托《全国主体功能区规划》、《全国生态功能 这应被视为国家层面上对“生态红线”内含与外延 区划》中的宏观尺度国土空间划分，在精细度方面 的权威界定，为建立系统、完备的生态红线制度提不能满足实际操作的要求。④这就意味着，生态功 供了基础。从各地的反应来看，江苏、天津已经公 能红线不可能仅凭“自上而下”的方式加以推进，其 布其生态保护区域的空间红线①，四川、广西、青海 “落地”更多依赖于地方政府对本行政区域内的生 也表示将“生态红线划定”作为2014年的重点工 态保护用地进行确认，需要一个“政策再界定”的过 作。 程。(3)在规范效力方