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开发区闲置土地成因和其治理路径 　　改革开放以来，我国各类开发区在改善投资环境、促进产业结构调整和发展经济中发挥了重要作用。但我国开发区建设过程中也存在土地大量闲置、低效利用等严重问题。国家土地督察公告（第5号、第6号）特别指出，近年来我国部分开发区和工业园区不同程度存在土地闲置问题，地方以各种名义违规设立园区圈占土地的问题比较突出。开发区土地闲置不但给耕地保护带来压力，同时还扰乱土地市场秩序，导致国家土地资产流失[1-2]。因此，加强开发区闲置土地治理，提高土地利用效率，成为开发区可持续发展必须重视的问题。 目前，政府规划调整、企业资金缺乏、政府和企业圈地囤地、征地拆迁难致未能及时供地等土地闲置的直接原因[3-6]，以及土地闲置的政治成本和经济成本很小而利润巨大[3]，地方经济发展机制、政绩考核机制及法制不完善等深层次原因[4，6-7]已受到学术界的高度关注。针对闲置土地治理难题，现有研究也从完善法律法规、强化动态监管、加大执法力度、增加违法成本等方面提出了相关对策[3-11]。不过，这些研究主要停留在理论和宏观层面。具体到开发区闲置土地研究上，何书金等阐述了我国开发区闲置土地的成因机制，并划分了开发区闲置土地的规划控制、区位不理想、经济实力欠佳、开发效益较低和技术支撑不够等5种类型[12]；王兴平等则认为我国开发区空间扩张中存在非产业因素的促动，形成了其土地利用中独特的以土地闲置为特征的“光圈”效应和“蜂窝”效应[13]。总体而言，当前开发区土地利用研究主要集中在土地集约利用评价方面，尽管也有文献提到了开发区土地闲置问题，但同样是停留在理论探讨层面[14]。 综上分析可见，当前开发区闲置土地理论研究比较多，基于闲置土地调研数据的分析比较少。究其原因在于：一方面，闲置土地认定难[8]，数据收集存在客观困难；另一方面，闲置土地数据对地方政府而言比较敏感，相关部门不愿意公开相关数据。因此，本文基于我国北方A市高新技术产业开发区闲置土地的深入调查，试图对开发区闲置土地的成因及其治理路径进行翔实、典型分析，以弥补现有研究的缺憾。 1开发区土地闲置现状：以A市高新技术开发区为例 A市高新技术产业开发区（下文简称A市高新区）是位于我国北方A市的一个省级高新技术产业开发区。该开发区成立于20世纪90年代，并于21世纪初期进行了整合，目前该区面积超过100 km2。2013年3-4月，本课题研究人员对A市国土局、规划局、住建局以及高新区国土资源分局进行了高新区闲置土地情况的调研，并对闲置土地进行了实地勘察，获得了高新区22块闲置土地的面积、用途、闲置年数和闲置原因等方面的具体数据。尽管本研究数据来源于国土管理部门，但并不是仅仅按照《闲置土地处置办法》（2012年国土资源部第53号令）的规定认定，而是按照土地实际使用状况认定，即事实上的土地闲置现状，不包括低效利用的土地。从数据情况看，该高新区囊括闲置土地的大部分类型，具有明显的代表性。通过对数据的整理，得到A市高新区闲置土地现状（见表1）。 由表1可总结出A市高新区闲置土地现状特点如下： （1）闲置土地总量大。A市高新区闲置土地面积264.13 hm2，占该区建设用地面积的36.86%，并且这一面积也高于A市经济技术开发区的总面积。按照2012年A市高新区的供地总面积34.8 hm2计算，闲置土地可供给约7.6年。由此可见，相对于高新区建设用地面积以及土地供给速度而言，该区土地闲置已非常严重。 （2）征而未供土地、工矿仓储和商住用地闲置比重大。从表1中闲置土地不同分类结果看，征而未供型闲置土地占闲置土地面积的80.14%，表明大量已征收土地没有形成有效供给；商住用地闲置占闲置土地总量的26.68%，工矿仓储用地占54.69%，表明这两类土地有效需求不足，闲置严重。这些土地闲置比例大也与开发区以工业仓储用地和居住用地居多的现实相符。 （3）土地闲置时间长。闲置7-9年的土地达177.07 hm2，占闲置土地总面积的67.04%。这与开发区热衷于先期圈占大量土地以吸引项目投资的偏好相符，但当土地需求不足时，就容易造成圈占土地长期闲置。同时，2年及以下闲置土地比例较低，调研表明这主要源于两方面原因：一是这类闲置土地认定难，国土管理部门无法提供准确数据；二是国土管理部门对近年新供土地监管严格，土地闲置数量确实少。 （4）闲置土地导致开发区土地利用监管新问题。一是大量征而未供的土地既未用于工业建设带来工业经济效益，也不能用于农作物种植产生农业效益，造成资源浪费；二是闲置土地成为城市生活垃圾、建筑垃圾等的堆积地，也有部分居民在闲置土地上开荒种植，既不利于环境整洁，还会增加政府土地利用监管费用，并且未来开发建设又会面临作物损失赔偿问题；三是大量闲置土地