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制度变迁视野下教育督导发展探究 　　[摘要]《教育督导条例》的出台，是教育督导制度变迁的重要节点，相比之前的政策，它呈现了教育督导的服务取向、治理取向、规范取向、法治取向等几大新特点。教育督导变迁的动因主要在于教育督导主体、客体以及环境的相互作用。教育督导变迁的方式主要是渐进式和强制性的方式。教育督导的发展路径在于：以教育事业的发展为重心，完善教育督导的公众参与机制，加快教育督导法制建设，教育督导队伍专业化建设，以及教育督导的问责制建设等。 [关键词]教育督导 制度变迁 问责制 [中国分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2013）05-0027-07 [作者简介]陈良雨，南开大学高教所硕士生（天津300071） 2012年10月1日《教育督导条例》的发布，表明教育督导的实践性进一步增强，教育督导制度臻于完善。对比1991年《教育督导暂行规定》，《教育督导条例》的目标更加明确，思路更加清晰，内容更加系统完备。尤其“政府在教育领域职能转型、教育督导中的公共参与、教育人事行政的改革，以及教育督导问责”这四个方面，中国的教育督导可谓迈上了新的台阶。按照制度经济学家凡勃伦对制度的理解，即“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯。而生活方式所由构成的是，在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，因此从心理学的方面来说，可以概括的把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论”。新制度经济学代表人物诺斯则认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为”。无论是何种理解，制度都意味着一种有形或无形的规则与规范，旨在对人的行为进行指引、约束与限制。它在一定时期一定的发展阶段下，使社会成员在既定的制度框架内活动，减少交易成本，减少不确定性，能对社会起到稳定作用。但同时，制度本身并非一成不变，而是随着社会的发展变化而变化。当原有制度的均衡状态被打破后成为非均衡状态，再由非均衡状态发展到均衡状态，这便构成制度变迁的过程。因此，引入制度变迁理论并对教育督导的发展动因进行解释，有助于对教育督导发展的路径选择进行探讨，同时也加深对教育督导健康发展的进一步认识。 一、教育督导发展的新旧对比 （一）教育督导的服务取向 《教育督导暂行规定》将“为建立教育督导制度，加强对教育工作的行政监督”作为制定的目标。其中，行政监督是指“行政监督主体依据法定权力和程序对被监督对象的行为实施督导和控制的一种机制”。作为教育督导的一个重要手段，它是指教育行政部门对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校工作进行的督导、检查和控制，以求顺利实现目标。因此，《教育督导暂行规定》在其职能定位上侧重于管理。而《教育督导条例》将目标定位为“保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，实施素质教育，提高教育质量，促进教育公平，推动教育事业科学发展”，充分体现了政府的服务性职能。由于中国幅员辽阔，受城乡二元分割的影响，地区与地区之间、城市与农村之间的教育并非均衡发展。一方面直接导致教育的不公平问题，另一方面又由于教育的不公平引发教育的质量问题。而教育又属于政府基本公共服务的一个范围，因此政府向教育领域提供公共产品，弥补教育领域的缺陷，为教育做好服务性工作是义不容辞的。相比《教育督导暂行规定》中的行政监督，《教育督导条例》将重心指向教育事业的科学发展上，既关注国家的教育公平问题，又要求提高教育的质量。国家在教育领域的职能由以往单一的管理转向服务，是建立教育领域服务型政府的一种体现。 （二）教育督导的治理取向 管理作为政府为实现其目标而采用的手段，在实践过程中体现为活动主体的相对单一、活动主体行动上的相对孤立以及管理环境的相对封闭。治理相比较管理而言，更强调活动主体的多元性、活动主体之间的参与、合作以及环境的开放性。 首先，活动主体由单一走向多元。在《教育督导暂行规定》中，活动的主体主要是督导机构或督学以及被督导单位。其中，督导机构或督学占据主导地位，严格意义上说，他们才是真正的活动主体。而在《教育督导条例》中，活动主体由教育督导机构和被督导单位转为公众，主要是学生及其家长和教师。由于被督导单位可以根据要求组织自评，因而被督导单位成了实实在在的活动主体。由此，参与活动的主体由两方发展到多方，参与主体开始多元化。 其次，各活动主体由行动上的相对孤立走向合作与参与。《教育督导暂行规定》的督导内容，决定了督导机构的职权，督导活动主要在督导机构或督学和被督导单位展开。“督导机构或督学提出的意见或建议，被督导单位如无正当理由，应当接受并采取相应的改进措施”。由督导机构或督学对被督导单位进行监督与