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我国社会救助制度再设计 　　摘要：我国社会救助制度是伴随着经济体制改革和社会转型而发生深刻变化。从1999年“城镇居民最低生活保障条例”的颁布至今，社会救助制度已经走过了10多年的发展历程，它为缓解贫困、保障民生和实现社会公平发挥了重要的作用。2010 年，我国已基本建立了覆盖城乡的社会救助体系，这标志着中国社会救助制度的建设进入了新的发展阶段，面临着提高救助功效、完善现行制度和实现可持续发展的创新任务。因此，借鉴国外社会救助制度改革的经验，有益于进一步明晰我国社会救助制度未来发展的价值取向，对形成具有中国特色的社会救助模式提供一定的启示。 关键词：社会救助改革；贫困；发展 英国大规模的圈地运动和工业革命引起了社会变迁，促进了社会救助的诞生。1601年《伊丽莎白济贫法》的颁布，奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，也开创了现代社会救助制度的先河。在20世纪30年代欧美各国陷入经济大萧条危机，社会救助扮演了更为重要的角色，它在保障失业工人基本生活、缓解贫困、维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。第二次世界大战结束后，社会救助制度在世界范围内普遍建立，同时救助模式也出现了明显的创新转型。从20世纪70～80年代开始，由于能源危机以及老龄化、经济发展缓慢等因素的影响，西方国家对社会救助制度又进行了新一轮的调整和改革，形成了新型的、具有积极特点的社会救助模式。尽管我国与国外发达国家之间存在着诸多不同，但社会救助制度本身的发展规律是可循的。 一、国外社会救助制度发展改革路径 纵观国外主要发达国家社会救助制度的发展特别是近十几年的发展历程，都不同程度地面临着社会救助支出膨胀、资源使用效率低下、管理成本上升、救助对象福利依赖现象严重、社会公平与经济效益扭曲等等问题。针对这些问题，各国根据各自的国情采取不同的改革措施，使社会救助在保障公平的基础上促进效率，达到社会政策与经济政策的帕累托改进。概括起来，国外社会救助制度的改革呈现出以下几种路径。 （一）由生存型向发展型转变 社会救助制度的基本目标是保障贫困者的最低生活需要，帮助其脱离贫困状态。发展中国家社会救助主要解决绝对贫困问题，而发达国家解决的是相对贫困问题。无论是发展中国家还是发达国家，传统的社会救助制度都以保障贫困者的基本生存为主要目标。当社会成员的收入低于当地贫困线即有资格获得政府救助，救助方式以现金或实物为主。这种救助属于被动消极的救助。上世纪90年代，“就业是最有效的脱贫方式”理念开始兴起，于是，美国、英国、荷兰、新西兰、挪威等主要发达国家发起了一场“从社会福利到工作福利”的计划，旨在通过福利补贴提高受助者的就业能力，帮助失业者尽快重返劳动力市场。 以英国为例，从1996 年开始，工党政府为了鼓励人们积极就业，将以前实施的收入补贴和失业救济改革为求职者津贴，为积极寻求就业机会的人提供补助。布莱尔政府在1998年开始了一项大规模的“从福利到工作”计划，分别为青年人、长期失业者等弱势群体制定了不同的行动计划，并且采取了一系列政策措施，帮助其就业。 （二）由权利型向权利义务结合型转变 权利与义务的非对等性是社会救助区别与社会保险的一个重要特征。现代社会救助理念认为，贫困并非完全是个人原因造成的，所以当个人陷入生活贫困状态时，就有权利向政府申请救助，同时政府在社会救助方面负有不可推卸的责任。20世纪90年代以来，“不承担责任就没有权利”的积极理念开始在西方国家社会救助政策中萌生，其基本思路就是将领取救助待遇与工作联系起来， 即对获得救助的对象增加工作要求，旨在减少福利依赖。它反映了一种新的福利价值观，即依靠工作比依靠政府救助更能改善人们的经济境况。 美国在20世纪90年代对社会救助制度进行了大刀阔斧的改革，其中重要的一项就是在救助过程中增加对受助者的工作要求。如1996年美国国会通过了《个人责任和工作机会协调法》，同时“贫困家庭临时救助” （简称TANF）取代了实施多年的“未成年子女家庭援助”（简称AFDC）项目。新的法案要求依靠政府救助的家长在两年内必须工作， 否则这个家庭将失去救济金。 （三）减弱负激励效应 西方国家（特别是福利国家）在实施社会救助制度过程中，受助者都不同程度存在负激励效应，即所谓的“贫困陷阱”和“失业陷阱”。这主要归因于较高的“有效边际税率”（简称EMTR）――努力工作使名义收入增加，而实际收入反而降低（或有微小提高）。负激励效应削弱了受益者的工作积极性，造成其对福利的长期依赖。减少和避免负激励效应，提高受助者的劳动参与率，是许多国家社会救助制度改革的一个重要内容。 1996年新西兰对原有的“家庭用途补助计划”的扣减率做了较大幅度的修改。新西兰政府采用了双管齐下的方法，一方面，增加低