精准扶贫视角下扶贫项目的运作困境及其解释-中国农业大学学报.pdfVIP

第33卷 第4期 中国农业大学学报(社会科学版) 2016年8月 China Agricultural University Journal of Social Sciences Edition 精准扶贫视角下扶贫项目的运作困境及其解释 ———以华北W县的竞争性项目为例 许汉泽摇 李小云 [摘摇 要]摇 税费改革之后,各种资金依靠“条线冶以转移支付的形式自上而下输入农村,“项目治理冶开 始兴起,在扶贫领域也不例外。 将扶贫项目的生成、申请、立项与落地实施作为一个完整的项目链条进 行考察,发现在项目申请之前上级政府的“选择性平衡冶导致了扶贫瞄准偏离;申请、立项环节发生了扶 贫目标的置换与项目的盲目扩张;项目落地后又遭遇了基层社会的解体重组与扶贫资源的碎片化。 而 这背后正是项目分级治理下不同层级政府的多重逻辑以及项目制与科层制之间的张力,二者共同导致 了扶贫实践与国家“精准扶贫冶治理目标相背离。 [关键词]摇 精准扶贫;扶贫项目;项目制;科层制 摇 摇 20世纪90年代中期以来,伴随着国家财政制度由包干制改为分税制,资金分配开始依靠“条 线冶体制另行运作。 这些“条线冶部门采用专项支付的形式自上而下转移流动,基层政府则需要通 [1] 过项目申请的形式来获得转移支付 ,“项目治理冶由此开始兴起。 作为一种新的治理方式,项目 [2] 制开始成为中国特色治理模式的核心表征 。 在扶贫领域也不例外,1994 年之前的扶贫资源只有 专项扶贫贷款、以工代赈和财政发展资金等少量扶贫资金。 1994 年国务院制定和发布“国家八七 扶贫攻坚计划冶,这标志着中国贫困治理实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。 到了2000 年 以后,中国的贫困治理进入了转移性支付混合运行、多部门共同参与的综合性治理阶段,各种扶贫 项目纷纷涌现出来。 当前,我国已经形成了一整套完整的项目扶贫体系,包括教育扶贫项目、医疗 扶贫项目、文化扶贫项目、科技扶贫项目、产业扶贫项目、生态扶贫项目、妇女扶贫项目、儿童扶贫项 [3] 目等等 。 尤其是在“十三五冶全面建设小康社会时期,我国要求六年时间内要使7017 万贫困人 口脱贫,贫困人口平均每个月要减少100万,在“压力型体制冶的作用之下,承载着大量扶贫资金的 各种类型扶贫项目在我国贫困地区如火如荼的开展起来。 与此同时,中央在2014 年提出了“精准 扶贫冶战略,明确提出了精准识别、精准帮扶与精准管理等政策要求以及要实现扶贫对象精准、项 目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的“六个精准冶措施。 扶 贫资源的项目化运作能否实现国家“精准扶贫冶的治理目标? 扶贫项目在实践过程中容易遭遇什 么样的困境? 这都是非常值得深入研究的学术问题。 关于扶贫项目的运作模式及其效果已有不少学术积累,以往关注点大多集中在扶贫项目的资 金瞄准、项目执行以及项目实施结果等方面。 如有学者在广西、宁夏、江西和云南的调研发现,扶贫 项目对贫困群体的覆盖率只有16% ,对中等户与富裕户的覆盖率则分别为51%和33% [4]。 所以 [5] 有人认为扶贫项目具有“门槛效应冶、容易发生“精英捕获冶 。 马良灿指出在项目制背景下农村扶 贫工作出现了资源主体、执行主体、参与主体与收益主体的角色倒置与目标错位,各类扶贫项目被 [6] 地方各种权力与利益关系所绑架,使扶贫结果与扶贫初衷和目的出现严重偏差 。 梁晨通过对武 陵山区4个贫困县的产业扶贫项目调查发现,地区产业发展和经济提升未必一定会带动贫困者能 [收稿日期]摇 2016 01 20 [基金项目]摇 本文得到云南省社科规划项目(QN2015020)的资助。 [作者简介]摇 许汉泽,中国农业大学人文与发展学院农村发展与管理专业博士研究生; 李小云,中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师,邮编:100193。 ·50 · 中国农业大学学报(社会科学版)摇 摇