大中型水库移民后扶政策：成效、问题与对策——以江苏省连云港市为例.docVIP

大中型水库移民后扶政策：成效、问题与对策——以江苏省连云港市为例 ? 2006年国务院相继出台、颁布了“国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见”[1]（以下简称“后扶政策”）和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（修订）[2]，对大中型水库移民[3]后扶政策作出了重大调整，解决了之前扶持方式不明确、不统一，以及扶持标准低、移民直接受益不清等问题。本文结合江苏省连云港市落实移民后扶政策情况的实地调研，对后扶政策实施5年来的成效进行了分析，并针对新形势下面临的问题提出对策建议。 一、“后扶政策”的基本内容 “后扶政策”从水库移民工作的艰巨性和长期性出发，提出了近期和中长期两个阶段性目标。近期目标是集中解决水库移民的温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突出问题；中长期目标是促进库区和移民安置区经济社会长远发展，使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平。 “后扶政策”明确了大中型水库移民后期扶持的范围、期限、标准、方式和方法。规定政策范围为大中型水库农村移民。扶持期限统一确定为20年。政策明确规定纳入扶持范围的移民由中央财政每人每年统一扶持600元。扶持方式实行“一个尽量、两个可以”的原则，即“能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式”。政策鼓励采用项目扶持的方式，并规定扶持项目要经大多数移民同意，扶持资金的使用与管理要公开透明，接受群众监督，严禁截留挪用。 按照国家政策，全国许多地方出台了大中型水库移民后期扶持资金实施办法和方案，积极推进后扶政策落实。 二、连云港市落实后扶政策中的难点问题与实施成效 与全国相比，江苏省大中型水库移民数不多，但一半以上集中在连云港市的东海和赣榆两县，移民人口多且占农村人口比重大。政策实施之初难度大，政策实施5年后成效显著。连云港市遇到的问题和取得的成效在全国既具有普遍性也具有自身的特色。 （一）连云港市大中型水库移民后扶政策实施初之难点 一是大中型水库移民数量规模大，且分布较集中，生活条件较差。连云港市共有大中型水库11座（大型水库3座，中型水库8座），这些水库建于上世纪60、70年代，水库移民通过后靠移居和跨乡镇移居等方式分布在东海、赣榆两县的51个乡镇、场、342个行政村。移民生存环境普遍耕地少、田土质量差、出行条件差，如东海县最大移民镇南辰乡，曾为江苏省最贫困的地方。 二是地方核定的移民数与上级认定的移民数相差悬殊，成为政策实施的难点。 后扶政策公布实施后，江苏省根据国家规定核定连云港市纳入政策补助范围的水库移民数为12.16万人，这与连云港市核定登记的20.28万人的移民数相差悬殊，差额达8.11万人。由于政策规定“2006年6月30日前已搬迁的水库移民现状人口一次核定，不再调整”，这意味着移民要么少拿，要么近一半的移民拿不到补助。而后扶政策补助标准十分明确，当移民获知可能拿不到补助款或少拿补助款[4]时难以理解且意见极大，多次群体到政府上访要求解决问题，成为社会不稳定因素之一，如何解决8万多人后扶补助问题就成为政策实施难点[5]。 三是政策实施机构不够健全。连云港市移民主要产生于上世纪60、70年代，为此专门成立了移民办，多为临时组建。改革开放后随着移民生活出路的增加以及移民渐渐适应和融入当地社会，移民问题渐趋稳定，移民事务性工作骤减。在1998年机构改革时一些地方撤销了移民机构，仅市移民机构仍还保留。2006年，连云港市及东海县和赣榆县政府按照政策要求成立了“后期扶持工作领导小组”，负责日常工作的办公室设在水利局，工作人员由水利局临时抽调，办公室主任由发改委等部门有关领导兼任。客观说，这种工作体制难以适应政策实施要求。 （二）连云港市实施后扶政策的主要做法 一是组成工作组，深入基层仔细核查移民情况。仅赣榆县就派出了60多个工作组深入基层全面核查移民情况，从而了解和确定出准确的各类移民情况和数量。 二是发放大量问卷，充分了解移民后扶方式诉求，并将最终结果通告移民。东海和赣榆两县通过座谈会以及发放调查问卷等方式，全面征求移民意见后，确定原迁移民实行资金扶持，对移民后代以村为单元核实经费实行项目扶持，并将政策实施方式通过各种方式告知移民，如赣榆县的“给全县大中型水库移民的一封信”。 三是移民村的后扶项目由村民决定，政府监管资金。移民村后扶直补项目经费是用移民“自个钱办自个事”，起初移民对这部分钱的使用并不放心。经过商讨，后扶项目采用“自选、自管”的模式，村委会是项目实施责任主体，项目由村民自选，移民村通过召开村民代表大会以表决形式选择建设项目，建设过程由村民代表监督。政府注重服务、指导和监管。如东海县根据后扶项目数量多、小而分散的特点，将每年的后扶