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合法有效的IPTV 监管体制亟待建立 王月萍 2007.03 《通信企业管理》 2006 年，中国IPTV 领域在技术规范、业务类型、内容应用、商业模式、客户认知等方 面均有较大进展，但市场的壮大并没有必然推进市场监管的发展，最有优势和实力发展IPTV 业务的电信运营商仍然被置于政策壁垒之外，即无IPTV 市场准入牌照。自从广电部门2004 年颁布39 号令确定视听节目行政许可并于2005 年将《视听节目许可》发给上海文广集团后， 视听节目许可被等同于 IPTV 牌照，IPTV 监管权归属广电部门几乎被普遍认同。但实际上 到目前为止，IPTV 的内涵和业务属性并无法律法规予以明确界定、规范和调整。 IPTV 市场准入监管现状 目前，IPTV 业务市场准入制度一般被认为是视听节目许可制度。从现有法律、法规或 其他监管文件看，目前与IPTV 业务相关的监管机构涉及多个部委、法规和规章。其中，关 系最密切的几个部委是信息产业部、广电总局和文化部。监管依据主要是《电信条例》、《互 联网信息服务管理办法》（以下简称《信息办法》）两部行政法规和《互联网文化管理暂行规 定》（以下简称《文化规定》）和《视听办法》两部规章。目前，这三个部委分别依据两部法 规和两部规章发放IPTV 业务市场准入牌照并行使监管权力。下面，我们通过表 1 对三种行 政许可的监管机构、依据及效力级别、内容、网络、业务、终端进行简要的对比分析。 表1 关于IPTV 业务的三种主要行政许可比较分析 从表1 可以看出，目前一项IPTV 业务处于多个政府机构、依据不同的法律文件发放不 同的牌照、各自为政、交叉执法、分别监管的状态。目前的情况是，作为监管机构之一的广 电部门，不仅通过互联网视听节目许可制度对IPTV 业务进行独家监管，还通过限制发放牌 照形成IPTV 业务市场准入的政策壁垒，从而严重阻碍IPTV 业务快速发展并形成有效竞争。 互联网视听许可制度的主要法律依据是广电总局自行制定的规章—— 《视听办法》。而实际 上《视听办法》自身及其所设定的行政许可制度却存在着严重的合法性问题。 IPTV 市场准入监管合法性置疑 《视听办法》扩大监管权限不当。广电总局作为国务院的直属单位，其权力来源于国务 院的授予。广电部门有权对“通过信息网络向公众传播的视听节目产品本身”进行监督管理， 而并非有权对“通过信息网络向公众传播视听节目服务或行为”进行监督管理。广电总局如 仅对互联网上传播的视听节目的合法性进行监管是在履行职责，但在国务院并未进行职责授 权的情况下，广电总局自行通过部委规章设定了对与提供视听节目产品相关的服务活动进行 监管，显然属于越权行为。 《视听办法》设定的监管权与相关政府部门的监管权力冲突，不利于电信业务监管与文 化市场监管。关于互联网视听节目服务，无论是目前的电信业务监管规则还是文化市场的监 管规则都有明确规定。互联网视听节目服务首先是电信业务的一种类型，同时，信息内容涉 及网络文化产品的，（如音像制品等）属于网络文化市场监管范畴。视听节目服务许可证既 与信息服务存在冲突，又与文化许可存在相当程度的重合，广电部门对视听节目服务的监管 触角已延伸至电信业务领域和文化市场监管领域。因此，不仅市场主体感到无所适从，监管 机构之间也必然存在着矛盾和冲突。 《视听办法》无上位法依据且部分内容与相关上位法冲突。《视听办法》并无上位法依 据，同时自行扩大了国务院授予的监管职责，且部分内容与相关上位法冲突，显然，这部规 章的合法性来源有待确认。根据《行政许可法》，这样一部规章设定的视听服务许可即使程 序上通过国务院决定认可，也不能确认其具有合法效力。但确实就是这样一部规章设定的许 可，严格限定了IPTV 业务的市场准入，严重阻碍了当前IPTV 业务的快速发展。 尽快建立合法有效的监管体系 IPTV 业务不仅对产业链上的运营商、内容提供商、设备制造商、技术服务提供商均蕴 藏着巨大的商机和无限的发展空间，更为重要的是，它是优化产业结构、实现三网融合、有 效促进信息化、使千千万万的普通老百姓享受经济实惠的新技术成果的重要渠道。当前，在 技术、业务模式上均日渐成熟的IPTV 业务，迫切需要国家尽快建立统一、明确、清晰的监 管体系。 （一）尽快统一立法，建立合法有效的市场准入监管制度 行政许可权力应当法定。政府部门必