大力推进城市管理部门的体制改革_基于大部制语境下的思考.docx

大力推进城市管理部门的体制改革—基于大部制语境下的思考张煜，杨芳（广州大学，广东广州510006）〔摘要〕随着我国行政体制改革的不断深入，城市管理职能部门权责不清晰、协调途径不通畅、监督乏力等体制弊端越来越显现，业已成为提升城市管理能力、提高行政效率的瓶颈。在大部制语境下，我们应建立“大城管”制度，促进城市管理部门职能的整合，理顺城市管理职能部门间行政执法权关系，不断完善城市管理综合执法部门的内部监督和外部监督。〔关键词〕大部制；城市管理职能部门；监督考核〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕1009-1203（2011）02-0099-04自从我国开始实施城管综合执法试点工作以来，城管综合执法工作就备受理论界及实践的关注，但是现行城管体制具有先天性的缺陷，纵向的权力冲突及横向的责任划分不清等问题凸显，目前我国城管中的许多问题多半源于体制，这已是不争的事实。城市管理部门间及部门内如何厘清“权、责、利”之间的关系、构建合理的管理体制已是当前亟待解决的问题。一、城管执法部门与相关部门之间权责关系有待厘清有个形象的说法是，“七八个大盖帽管不住一顶破草帽”，城管出现的初衷就是要解决管理权相似部门的执法混乱问题。但是，城市管理综合执法，意味着从城市管理相关职能部门切割全部或部分行政处罚权给城管执法部门，这就使城管与相关职能部门的关系变得十分微妙。由于政府职能转变不到位，配套制度没有及时跟进，在实践中使得综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。这些矛盾表现在如工作衔接不到位、综合执法部门对一些技术性较强工作力不从心、综合执法部门内的业务指导关系不顺等多个方面。（一）城市管理部门职能定位不准由于没有上级主管部门，各个地方城管职能因地方规定的不同而有所差别，但大体上涵盖了和市容市貌有关的所有相关工作，有些地方城管的管辖范围甚为宽广，和城市有关的工作基本上都和城管相关，城管职能可谓范围宽广、任务繁重。但是，由于城管自从诞生之日起便存在先天性的不足——相关支持法律不完善，责任与权力的不对等，在城管实施相对集中行政处罚权后，原有城市管理部门方面的相关法律没有及时修改，职能界限未能清晰确定。在利益的内在推动下，就出现了两个问题，一是交叉管理，即不同的城市管理部门对同一事件所涉及的相同或类似的职能领域进行管理；二是“三不管”问题，即因为某些事件所涉及的管理职能边界模糊，具有或部分具有管理权的部门因无利可图都放弃管理。（二）管理权与执法权的分离目前，在我国城市管理行政执法领域中，常将〔收稿日期〕2011-02-08〔作者简介〕张煜（1985-），男，安徽阜阳人，广州大学公共管理学院2008级行政管理专业研究生。杨芳（1975-），女，河南信阳人，广州大学公共管理学院副教授，中山大学哲学博士，主要从事公共政策与公共管理研究。“执法”理解为行政处罚，而将行政处罚之外的其他执法活动称为“管理”。“管理”与“执法”的分离，主要是指“制定规范性文件、审批和许可等所谓的上游执法”与“处罚、检查和强制等所谓的下游执法”相脱节。现行的城市管理综合执法是上游不综合、下游综合，反而又产生了新的脱节和矛盾，平添了综合执法机关与原行政机关在执法上的交易成本，影响了“管理”和“执法”各自的效率和效能，甚至产生“管理”部门与“执法”部门之间职责不清、关系不顺、联系不够、监督不力、相互推诿等现象。（三）责任主体缺失虽然有文件规定，行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。在实践中，大部分城市也都有相关行政管理部门与综合执法部门报请各自上级部门监督的规定，如《长沙市城市管理综合执法试行办法》第60条规定：“综合执法机关在执法过程中，发现相关行政管理部门没有依法履行职责时，应及时向上级有关主管部门报告。”但是，在城管获得综合执法集中的行政执法权后，原行政职能部门的法律没有及时修改，职能没有清晰划分，这就造成了原行政职能部门与综合执法机关的职责划分很难把握。如果综合执法机关和相关职能部门相互推脱，往往也会使《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》流于形式。二、城市管理部门中的“市、区、街道”关系有待理顺从城市综合执法机关的内部体制来看，执法体制存在混乱的现象。在各地实践中存在三级不同的管理模式，具体操作更是不一而足，层级间缺少有效的联系，执法机关内部的关系没有理顺。（一）责权关系失衡现在我国大多数城市实行“两级政府、三级管理”或“一支队伍、双重领导、分区管理”的执法体制。但在实际工作中，市、区、街办的管理职责交叉，责任不清、效率低下的现象仍然存在。在这种执法体制中，各区是城市管理的主体，履行属地管理责任，对辖区内城市管理事务负全责，但是市局通过业务