政府资金运行的悖论解析_基于政府存量资金和政府债务_双高_的一个地方视角.docx

—基于政府存量资金和政府债务“双高”的一个地方视角陈梦华 ，陈 颖（中国人民银行海口中心支行，海南 海口 570105）摘 要：近年来 ，我国政府资金运行形成了一个 矛盾局面 ：一方面是地方政府存量资金大量 闲置 ，另一方面是地方 政府债务不断高涨 。 本 文以海南政府资金运行为视角 ，解析政府存 量资金和政府债务 “双高”并存的原因 ，探索政 府存 量资金和债务管理协调的长期制度均衡 。关键词：政府存量资金 ；政府债务 ；协调管理中图分类号：F812.5文献标识码：A文章编号:1003－9031(2011)07－0016－04 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.04一、地方政府存量资金高企和地方政府债务高攀并存近年来，随着国民经济的持续增长，地方财政收入强 劲增长，政府存量资金节节攀升。 2010 年年末，海南省全 辖人民银行国库库存是 2004 年的 5.5 倍。 按照保守的财政存放在人民银行国库库存和商业银行的财政专户 1∶1的比例，地方政府存量资金的规模将达到几百亿元左右，如果不考虑年底财政集中支出， 年中政府存款余额将会 更高。 而与此同时，2008 年以来，为应对金融危机我国实 施了积极财政政策，为满足不断扩大的投资需求，我国开 始实行由中央财政代地方发行地方债，2009 和 2010 年 中央代海南发行的地方债分别为 29 亿元和 25 亿元。 另 外， 地方政府由财政担保融资建立的地方投融资平台负二、地方政府存量资金高企的原因（一）政府预算软约束引发国库库存高位运行1．国库库存的内涵和构成国库库存为存量指标， 反映某一时点国库资金余额状况，国库库存余额为财政可用资金。从国库的统计口径 看，地方国库库存由“271 地方财政库款”、“272 财政专项 存款”、“273 财政预算外存款”三部分构成。 其中，由于预算外存款一般都放在商业银行的财政专户，因此 271 和272 预算内存款占比达 99%以上。 从库存余额的核算级次来看，地方国库库存分为省、市、县（区）和乡镇级 4 个 核算级次。从国库收支来看，期末库存=期初库存+本年新增库 存= 期初库存+（ 一般预算收支+ 基金预算收支+ 调拨收 支+债务收支+国有资本经营预算收支）。 从 2010 年海南 年末的库存情况看，期初库存占 55.2%，本年新增库存占44.8%， 其中： 调拨类收支和基金收支分别占 164.4%和53.4%，而一般预算收支占-190.3% ，这与海南作为不发 达地区，中央转移支付占政府可用财力的大头和“土地财 政”相吻合。2．国库库存不断累积的因素国库库存攀升主要是由于我国政府预算的软约束造成的，表现在我国预算编制的不科学性、各级地方政府财 政收入持续出现超规模增长和支出预算执行上有较大的 自由裁量权。债规模也不断高攀。2010 年年末，海南省地方融资平台贷款余额比 2008 年增长超过 100%。一边是政府存量资金的大量闲置， 地方政府开展现 金管理的需求越来越迫切； 一边是地方政府对投资资金 的渴求，地方债务不断高涨，还本付息压力不断增大。 本 文拟从地方政府存量资金和地方政府债务“双高”的原因 着手来认识我国地方政府资金运行情况。收稿日期：2011－05－16作者简介：陈 梦 华 （1961-），男 ，广 东 雷 州 人 ，现供职于中国人民 银行海口中心支行 ；陈颖 （1978-），女 ，湖 北 黄 梅 人 ，注 册 会 计 师 ，现 供职于中国人民银行海口中心支行 。改 革 探 讨2011 年第 7 期一是我国预算编制没有实行滚动预算。 预算编制不区分当年的预算资金和预算项目资金，而地方财政是按 照项目进度分批拨付的，资金当然就无法在当年支付出 去；同时中央专项资金也是按照项目所需资金一次性拨 付，加上部分转移性资金下达时间较晚，造成资金在国 库的沉淀，并逐年累积滚动。二是政府预算的收入偏向较为明显，导致收入预算财政专户的日益增多， 财政专户性质也从反映预算外资金收支活动转变为财政部门开设在商业银行具有特定用 途的账户， 区别于财政部门开立在人民银行国库的财政 库款户。 根据不完全统计， 财政专户根据来源可分为社 保基金类、财政专项预算资金类、预算外类、农业及农补 类、基建类和其他类等六类（表 2）。表 2 财政专户开设种类一览表屡屡被突破。2005—2010 年，海南省一般预算收入每年都超收，最高的 2007 年完成预算的 130.4%。 这可以看成是一种预算编制者策略，因为财政超收收入的安排使用 由政府自行决定， 虽然人大对超收收入的使用提出要 求，但不具有强制性。三是政府支出预算执行有较大自由裁量权。 预算审 批下达时间晚、预算资金分配迟缓、项目实施进度延误 等