补短板整体性城市治理的障碍与路径-上海交通大学中国城市治理.PDFVIP

社会科学 2017 年第1期 彭 勃：从“抓亮点”到“补短板”：整体性城市治理的障碍与路径 从“抓亮点”到“补短板”： 整体性城市治理的障碍与路径* 彭 勃 摘 要：根据政策难题的结构化和治理过程的开放性程度两个维度，将城市治理短 板分为四种类型。中国城市从“抓亮点”到“补短板”的治理转向，反映出城市治理面临深 刻转型的历史背景。但是，中国城市治理仍然无法突破传统路径，沿袭了“抓亮点”的风 格治理城市短板，带有项目化治理设计、单向化政策机制、单一化治理主体的特征。城市 治理创新走出“内卷化”困境，需要重视治理理念的本地化调适、治理机制的创新改进以 及治理体系和主体的拓展等几个问题。 关键字：城市治理；项目化治理；整体性治理；治理创新 中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）01-0003-08 DOI:10.13644/j.cnki.cn31-1112.2017.01.001 作者简介：彭 勃，上海交通大学中国城市治理研究院研究员、国际与公共事务学院 副院长、教授、博士生导师 （上海 200240） 改革开放以来，中国一直秉承发展型国家战略，实际掌控城市的地方政府也逐渐积累一套带 有发展型特征的管理风格和政策路径。随着经济与社会的深度转型，我国提出国家治理现代化的 命题，城市治理面临新的使命和难题，政府素来顺手的一些治理手段，需要进行调整和转变。其中 一个突出的现象是，原来城市治理之中最受器重战略“抓亮点”，开始转变为“补短板”。从中央到 地方，从经济发展到民生保障，“补短板”的口号到处可见，已经成为提升整体城市治理水平的主要 口号和路径。城市治理策略的转变，有着深刻的时代意蕴和理论内涵。从“补短板”的研究视角入 手，有助于更加准确理解中国政府角色变迁和城市治理模式转型的进程。 一、“亮点”与“短板”：不同的政策机制 1.城市治理中的“亮点”工程 在中国城市政府的施政和治理行为中，“抓亮点”的策略遍布各个政策领域。在中国的管理体 制和政策背景下，“抓亮点”的方式符合行政理性。地方政府围绕亮点工作展开施政和具体治理， 可以实现以下几个效应。 眼球效应。在中国的集权体制和官员任命机制下，政府绩效的评价主要依靠自上而下的考察 收稿日期：2016-11-20 * 本文系国家社会科学基金重点项目“地方重大民生专项规划的公众参与机制研究”（项目编号：13AZD090）的阶段性成果。 3 社会科学 2017 年第1期 彭 勃：从“抓亮点”到“补短板”：整体性城市治理的障碍与路径 ① 途径，地方官员基于GDP的经济竞赛与晋升之间存在密切的关系 。而在非经济领域的竞赛中，无 法找到一个如同GDP那样的公共指标。因此，对于“眼睛朝上”的地方官员来说，最好的策略就是 聚焦具有影响力和能够吸引眼球的治理领域。“眼球效应”不仅仅限于官僚体制内的评价机制，还 会延伸到市场和社会领域。地方政府通过吸引“眼球”的工程，也是城市营销和吸引外部治理资源 ② 的手段 。这样，城市治理中的“亮点”工程颇受各级政府青睐。精心打造亮点，在各种评比竞赛中 胜出，吸引上级与各方的关注，成为地方政府提升绩效的主要动机。 示范效应。在中国的政策执行模式中，政策传播和转移中经常依靠政策示范的功能。为了解 ③ 决政策“点”与“面”的矛盾关系，中国各级政府历来依靠政策示范的核心机制 。城市政府通过亮 点工程，发挥政策示范效应。具体而言，亮点工程的具体示范功能表现在弘扬政策导向、推广政策 样板、提供创新灵感等方面。 激励效应。在中国的政策机制中，政策激励不仅依靠自上而下的监督，还需要营造横向的竞 争与激励。各种条线组织的优胜评比项目，成为上级调动下