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关于建立市场准入负面清单 管理体系的研究与思考 一、“负面清单”的起源和特点 （一）“负面清单”的起源 起初的“负面清单”指的是一种国际通行的外商投资管理模式，是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。目前国际上有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”的管理模式。 负面清单在自由贸易协定（FTA）中的应用已经有相当长一段的时间，其中1994年生效的北美自由贸易区（NAFTA）被认为是最早采用负面清单的FTA之一，在美国和新加坡达成FTA之后，这种制度也被亚洲多国所仿效，但各国的做法并不一样。 在我国，负面清单一词出现在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所列的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三。 （二）“负面清单”的特点 与“负面清单”相对应的是正面清单，与传统的如我国的《外商投资产业指导目录》等正面清单相比，“负面清单”具有以下特点： 1、法律性质不同，约束力更强。“负面清单”规定于投资协定中，是一国承担的国际义务，而《外商投资产业指导目录》则属于国内法范畴。因此，对“负面清单”而言，除非缔约另一方同意，否则一方政府只能在负面清单允许的范围内调整外资政策，不得新增或加严限制；而《外商投资产业指导目录》原则上可以自主调整，既可以加严限制，也可以新增禁止类产业条目。 2、涉及内容更细。“负面清单”既规定国民待遇的例外，还规定与最惠国待遇、业绩要求、高管人员等义务不符的措施。《外商投资产业指导目录》规定的是外资准入，只涉及准入前的国民待遇和最惠国待遇问题，业绩要求、高管人员以及准入后的国民待遇和最惠国待遇等问题均规定在其他法律法规之中。 3、列表方式不同。“负面清单”完全采取负面列表形式，缔约方不能在列表之外采取不符合条约义务的措施。而《外商投资产业指导目录》中既有正面列表，又有负面列表，例如“鼓励类”属于正面列表，“禁止类”属于负面列表，“鼓励类”和“限制类”中关于企业形式和股比限制的内容也属于负面列表。 4、更加竞争和开放。“负面清单”是为了保证对国际市场的充分参与、规避各类谈判中被“边缘化”和对外贸易环境恶化的风险，是以主动迎接挑战的决心，以更加开放的姿态促进发展的重大举措。同时，“负面清单”也是以开放促进改革发展的需要，是经济体制改革的必要尝试，有利于保障市场在资源配置中的决定性作用，有利于促进政府职能转变。 二、市场准入负面清单的首创性和重要作用 （一）我国“市场准入负面清单”的提出 党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”在党中央层面明确了在市场准入制度方面制定负面清单的要求，也首次创新性地将负面清单的管理模式突破了外资的限制，扩大到对全面市场准入的负面清单管理。 为贯彻落实《决定》精神，国务院印发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号），从政府层面明确要求“放宽市场准入。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民商事行为，只要不属于法律法规禁止进入的领域，不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全，政府不得限制进入。”并进一步提出“改革市场准入制度。制定市场准入负面清单，国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入；地方政府需进行个别调整的，由省级政府报经国务院批准。（发展改革委、商务部牵头负责）” 由此，在全国范围内推行市场准入负面清单的管理模式已是势在必行。而根据国务院文件要求，市场准入负面清单必须由国务院发布或者批准，那么地方政府制定符合自身需求的地方层面负面清单的权限要求以及批准手续将会较为严格。因此，为做好市场准入负面清单在地方上的落地准备，要进一步提高重视、提前谋划，抓紧启动前期研究和筹备工作，理顺一些关系、破解一些难题，确定切合地方实际的工作方案和措施，完善相关配套的政策体制。 （二）市场准入负面清单的重要作用 市场准入负面清单是针对所有一般市场主体的投资经营和民商事行为的，相比传统意义上的外商投资负面清单，它的涉及范围更广、针对主体更复杂、内容更丰富、措施更全面，同时它所发挥的作用也将更加显著： 1、实行市场准入负面清单制度是发挥市场决定性作用的重要基础。通过实行市场准入负面清单制度，把市场行为的主导权更多地交给市场主体，有利于促进就业创业，有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境，有利于形成统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，将为市场发挥决定性作用提供更大空间。 2、实行市场准入负面清单制度是更好发挥政府作用的内在要求。通过实行市场