法学论文-社会养老保险制度改革应纳入法制化轨道.docVIP

社会养老保险制度改革应纳入法制化轨道 蒋新苗 湖南师范大学法学院 教授 　 　　社会养老保险制度的出现是人类社会发展到一定阶段的产物，是工业化、城市化、市场化和现代化的必然结果。它是公民享有的一项基本权利，是人类文明进步的一个重要标志。而国家与社会通过国民收入再分配，运用立法手段来保证社会成员“劳者得息”和“老有所终”，则是19世纪末和20世纪初的事情。无论是最早实施社会保障制度的德国，还是紧随其后建立社会保障制度的西方其它国家，无不是通过立法程序来推行其退休养老保险制度，即通过国家立法机关(议会或国会)或者授权的政府部门制定、颁发《社会保障法》或单行的《养老保险法》来实施其养老政策。这些国家大都把社会养老保险看作义务性或强制性的，要求每一个雇主或雇员都必须参与一定的社会养老保险体系，并通过立法规定明确的权利义务，由司法部门监督执行。据统计，目前世界上有145个国家实施了程度不同的社会保障立法，其中以退休养老保险立法为最，达到128个国家。 　　我国从1953年起正式开始实施退休养老制度，1986年推行职工社会养老保险制度，取得了一系列令人瞩目的成就。它对保障退休职工的基本生活，激发广大在职职工的工作积极性和创造性，充分体现社会主义制度的优越性，发挥了非常重要的作用。但是，我国的职工养老保险制度的实施，主要依靠行政手段推行，尚未纳入法制化轨道。既缺乏综合性的《社会保障法》，也未颁布单行的《养老保险法》，存在制度上的空白点，出现了一些无法可依、无章可循的现象。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，特别是在构建现代企业制度的进程中，我国传统地社会养老保险制度中的一些深层次问题和矛盾逐渐暴露出来，使企业走向市场以及劳动力自由流动面临重重障碍。因此，加快社会养老保险方面的立法步伐，己刻不容缓。 　　一、我国社会养老保险制度的现状与问题 　　新中国成立以后，政府立即着手建立社会保障制度。1950年10月27日公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案。草案公布的当天，人们争相购阅，奔走相告。《劳动条例》对工伤、残疾、死亡、养老和生育都作出了明确规定，于1951年2月26日正式颁布实施。但由于十年动乱的破坏，整个社会保障事业陷入瘫痪。直至改革开放以后，才重新在全国范围内开展一系列社会保障工作的试点，其中尤以职工养老保险制度方面的改革最为突出。诸如对全民和集体大企业实行了以县市为单位的退休养老社会统筹。到1990年底，全民所有制大企业实行社会统筹的市县已达2270个，占全国县市的96%，京津沪、福建、江西五省市实行了省级统筹;集体所有制企业实行统筹的县市达1600个，占总数的60%。从职工人数来看，到1991年底，参加养老保险社会统筹的在职职工已达6000万人，占有全国国有企业职工总数的8200，离退休人员参加统筹的1200万人，占有国有企业离退休人员的95%，而到1994年底，全国国有企业职工养老保险已全部实现市县级社会性统筹，有13个省、自治区、直辖市实行了省级统筹，16个省建立了省级调剂金;全国集体企业的养老保险社会统筹已达2024个市县;社会养老保险的覆盖面正在扩大到非公有制企业，有近1000个市县的非公有制企业参加了社会统筹的养老保险。全国参加社会养老保险的职工人数已8750万，离退休人员参加的有2030万。另外，个人缴纳部分养老保险费用的制度也在逐渐推广，首先是对新招收的合同制工人实行了个人交纳部分养老保险费的办法。新招收的合同工人按本人标准工资的3%交纳保险费，职工所在单位按工资总额的15%交纳。不过，这些改革从整体上来看还是初步的，根本性问题尚未触及到。而且我国现行的社会养老保险所隐含的那种计划体制的“烙印”还未彻底消除。它们的弊病在社会主义市场经济体制日趋完善和现代企业制度的培育过程中表现得越来越明显。归纳起来，主要问题有: 　　1、管理模式混乱无序。按照国务院规定的管理权限，职工退休养老保险应该集中管理。但在具体操作过程中，长期存在劳动部、人事部、民政部、卫生部、财政部、总工会、中央组织部以及中国人民保险公司等多个部门分散管理的状况。由于政出多门、多头管理，结果造成互相掣肘、推诿扯皮，失去了其综合平衡的功能。加之一些部门和行业争办养老保险，人为地割裂了社会养老的统一性。实际上，早在1986年7月，国务院就在《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中明确规定，劳动合同制工人退休养老保险工作由劳动部门所属的社会劳动保险机构管理。但在具体实施过程中，却阻力重重。于是，国务院在1992年5月修改上述规定，使得铁道、邮电、水利、电力、建筑等五大部门的职工养老保险从社会劳动保险机构中分离出来，“部门保险”、“行业保险”走向公开化、合法化。而1993年10月国务院下发《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》，交通、煤炭、银行、民航、石油天燃气总