浅谈水工程移民管理体制研究.pdf

浅谈水工程移民管理体制 黄德林张华忠刘永贵 水工程移民管理体制不仅关系到移民工作能否顺利进行，以及移民安置目标的实现，而且还直接影响到 中国和谐社会的建设。长期以来，学术界对移民政策、移民补偿标准、移民安置规划及实施管理等方面研究 较多，而对水工程移民管理体制的研究不够系统和深入，加之移民管理组织机构建设滞后、执政能力不高，难 以有效协调水工程建设利益相关者之间的矛盾，致使移民群体经济发展水平低，积累的矛盾多，已成为社会 不稳定因素的重要来源。因此。水工程移民管理体制已成为当前水工程建设必须切实加以研究并尽快解决 的重大课题。 一．现阶段水工程移民管理体制及其弊端 (一)现行水工程移民管理模式及其特点 水工程移民管理体制是指水工程移民管理机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制 度、方法和形式的总称，它是实现移民安置目标的重要保障手段。移民管理体制的核心是组织机构设置，关键 是决策结构的合理配置。现阶段我国水工程移民尚未形成统一的管理体制模式。按照水工程项目建设不同阶 段，其管理模式亦不尽一致。 1、前期工作阶段。该阶段水工程移民工作主要是水库淹没实物指标调查及移民安置规划编制工作，一般 由水工程项目建设单位负责，委托设计单位在涉淹县级人民政府的配合下完成水库淹没实物指标调查及移 民安置规划设计工作。 2、实施阶段。在移民安置规划批准后，移民工作便进入实施阶段。这一阶段移民管理体制主要有两种模 式：其一是行政授权式，长江三峡工程采取“统一领导，分省(直辖市)负责，以县为基础”的移民工作管理体 制，即属这种管理模式，其二是水工程项目业主委托武，即移民安置实施由水工程项目业主委托涉淹县级人 民政府包干负责。这两种模式虽有一定差异，但本质是一样的，即移民安置实施实行政府行为模式。 移民安置实施实行政府行为模式具有政府主导型的组织形式、计划管理的运行方式，以及层层委托的责 任机制等特征。 (1)政府主导型。即由涉淹县级人民政府组织进行移民搬迁和安置，由县级以上人民政府对移民工作做 出决策，移民安置效果无论好坏其责任均由政府承担。在这种模式下，政府对移民安置承担无限责任。 (2)计划管理。政府对移民安置实施的管理是通过规划、计划手段进行的，移民安置对象、范围、方式、途 径及有关政策通过规划予以明确。移民搬迁进度通过层层下达计划加以落实。规划、计划一经批准，不得随意 调整。确需调整的，必须按规定程序报批。规划、计划的执行一般带有强制性。 (3)受托责任，亦称委托代理关系。一般采取将移民任务与移民资金通过包干协议形式授权委托的机制 进行。委托人可能是水工程项目业主，也可能是上一级政府，受托人一般是涉淹县级人民政府。这种受托责任 的特点是代理人要按照代理合同或协议约定行事，实质是委托人要为代理人的行为承担责任。代理人对委托 人应履行诚信责任，按“双包干”原则按期完成移民任务，但同时委托人对代理人需承担补偿风险。若遇代理 人未能利用移民包干资金完成移民包干任务，或者遇到不可预见因素，则需要委托人追加投资。 3、后期扶持阶段。后期扶持基金一般由财政部门负责提取，通过财政部门将资金拨付给水工程项目所在 109 省级或县级移民管理部门，由移民管理部门按项目组织实施。移民后期扶持阶段移民管理工作也是由政府组 织实施。 (二)现行水工程移民管理体制的弊端 我国现行的水工程移民管理体制是在计划经济体制下形成的，能保证水利水电工程建设顺利进行。但 是，在社会主义市场经济体制下，这种主要局限在移民安置实施阶段以完成移民任务为主要目标的管理体制 存在很多弊端： l、管理机构缺位。尤其是未形成统一的管理体制。移民管理机构主要在实施阶段根据水利水电工程项目 建设的需要而组建，不同的项目其管理机构设置往往存在差异。全国31个省(自治区、直辖市)有水库移民任 务的26个省(自治区、直辖市)设立了水库移民管理机构，这些机构又分别隶属于水利、电力、民政、计划、国 土等部门，没有形成一个完整的体系。各个部门均涉及移民管理工作，所依据的法律、法规、技术规程和规范 不尽一致，其适用政策和标准亦不统一，以致造成不同水库移民补偿标准的巨大差异，如一些水工程项目的 农村移民安置人均标准，有的可达到15万元，有的仅2～3万元，因补偿标准的差异容易导致移民攀比心理， 以致引发社会矛盾，影响移民安置工作的正常实施。