城市化进程中失地农民权益保护的法律探讨.doc

宋才发：城市化进程中失地农民权益保护的法律探讨 城市化进程中失地农民 权益保护的法律探讨 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 失地农民是一个具有确定内涵的特殊群体，城市化过程中失地农民的生存和发展受到威胁。城市化建设用地膨胀导致大量农地转化为非农用地，农民土地使用权的丧失造成失地农民权利的缺失。农民土地权益是以承包经营权体现的一束权利，农民土地权益的实质是生存权和发展权，保护农民土地权益是破解“三农”问题的起点。 关键词 农村城市化；农地征收；失地农民；土地权益 一 失地农民是一个具有确定内涵的特殊群体。“失地农民”的内涵和外延包括：（1）从广义的角度看，无论出于何种原因而导致农民失去土地，只要是农民合法拥有的农地在数量上发生减少，就成为事实上的失地农民。从狭义的角度看，失地农民是指完全丧失原来合法拥有农地的农民。作广义与狭义区分的目的，是为了提供不同类型失地农民的统计口径，便于政府在制定保护失地农民权益的政策时参考。（2）非征收而致的失地农民和被征地失地农民的区分。这里主要有两种情况：一种是因国家对农地的征收而导致失地，另一种是其他原因导致农民失地。“其他原因”可能是别人侵权（如非法占有），或者是自然因素（如水毁导致农地功能丧失）等。对于非征收而导致的失地农民，国家不承担行政征收意义上的补偿责任；对于被征地农民国家就必须承担行政征收意义上的补偿责任。（3）被动性和主动性失地农民的区分。区分的标准主要是看农民失地是否受制于“异己”的力量。国家对农地的征收具有强制性的特征，由这种强制力所导致的失地农民，可称之为被动性的失地农民。主动性的失地农民指完全处于自己的意愿而丧失农地，如主动抛弃农地的权利。区分的意义在于准确掌握我国失地农民的构成状况，从而科学地分析农地制度的绩效和农地征收制度的合理性。（4）形式上和实质上失地农民的区分。区分的标准主要是根据被征地相邻农民所有的农地权利是否受到限制。当国家征收农地后，农民集体所有的农地就转变为国家所有，这种情况下的失地农民就是形式上的失地农民。在实际的农地征收过程中，被征收农地的相邻农民所有的农地尽管没有被征收，但实际上已无法正常发挥其农地的功能（如相关法律对于铁路沿线一定范围内农作物耕种的限制等），在这种情况下与被征收农地相邻的农地权利实质上受到限制，拥有与被征收农地相邻农地的农民可称之为实质上的失地农民。区分的意义在于农地征收的法律和政策应当考虑将实质上的失地农民纳入到失地农民的范畴，给予应当得到的行政征收补偿，从而维护实质上失地农民的合法权益。（5）本文所研究的是将失地农民界定为在城市化过程中，由于国家对农地的征收行为而导致土地所有权转移或受到相当程度限制的农民。被征收农地相邻地的农地功能受到相当程度限制，农地的权利人应当纳入失地农民的范畴。 城市化过程中失地农民的基本特点。城市化过程中失地农民具有如下几个显著特点：（1）失地农民已成为一个庞大的社会群体。自20世纪90年代以来，全国因政府审批征地而导致失地农民的数量，大体在4000—5000万左右，随着现代化与城市化进程的不断深入和步伐的加快，这个数字仍在继续成倍的增长。（2）失地农民已成为一个新的弱势群体。据2003年“九三学社”进行的一项调查表明，土地被征收的失地农民生活水平提高了的只占10%左右，维持征地前水平的占30%左右，而60%以上的失地农民生活水平下降或者基本上没有收入来源[1]。根据国家统计局对2942户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元，约下降了1%。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43%；持平的有324 户，约占11%；下降的有1353户，约占46%。土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户，他们除了农业生产活动外，基本上没有其他的生产经营活动能力，耕地减少后收入自然也随之下降[2]。他们实际上成了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的新型社会“流民”。（3）农民“失地”又“失权”。农民的诸多权益都是直接或间接地以土地为载体的，农民失去土地后面临的贫困风险和损失，包括经济、社会、文化、资本、机会、权利等诸多方面。失地农民资本的损失不仅包括自然和物质资本，还包括那些被迫离开家园者的人际和社会资本。从实质上看，就是农民对土地占有使用权、承包权、收益权、经营决策权、知情参与权等多种权利的丧失。 城市化过程中失地农民的生存和发展受到威胁。根据本课题组成员对民族地区实地调查情况的分析，认为民族地区城市化过程中失地农民生存和发展已经受到严重影响：（1）民族地区失地农牧民生活水平大多数处于下降的态势，基本生存条件得不到应有的保障。根据课题组对广西壮族自治区H市Y自治县失地农民问卷调查和走访发现，在被调