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国库制度改革的法律思考 国库制度改革的法律思考 周俊鹏 内容提要:国库工作是预算执行的重要组成部分,国库制度是预算管理制度的基础.现代国库管理制 度要求以法律形式规范各个部门的支出权限和程序,以法律形式强化政府支出制度,科学规范我国政府部 门之间的财政关系.委托国库制下形成的现行国库管理体制无法适应新的形势要求,要建立现代国库管理 制度,我们必须建立相关法律法规和制度体系,为深化国库管理提供明确的法律依据,为新制度提供有效 的法律保障. 关键词:国库制度国库单一账户国库集中收付 中图分类号:D922.2文献标识码:A文章编号:1009--5330(2007)01—0o85—04 作者简介:周俊鹏(1980一)男,江苏宜兴人,中国人民大学法学院经济法,博士生(北京, 100872). 国库制度是政府预算执行制度的一个十分重要的内容,对财政活动具有控制与调节作用.随着 我国社会主义市场经济的发展,我国财政正在由原来渗透到经济社会各个层面的”全能财政”向 公共财政转变,金融体制的改革也在不断深入,而现行的国库制度沿用计划经济时期的做法,已无 法适应新的形势需要.在市场经济就是法治经济的今天,改革现行的国库制度,建立一套法制化, 规范的国库集中收付制度已成为推进我国公共财政预算执行改革的关键. 一 ,国库制度在整个财政制度中的地位 国家金库,原来简称金库,为与银行储存货币和金银的库房或保险柜相区分,现简称国库,是 负责办理国家财政预算资金收纳和拨付业务的机构.国家的全部预算收入都由国库收纳入库,一切 预算支出都由国库拨付,是预算执行的一项基础工作.我国政府预算执行组织机构是一个完整的 体系,国库处于政府预算执行的第一线,是重要的预算执行机构,一切财政资金的收与支都与国库 管理相关,财政的资金流与信息流都在国库集散.国库工作是预算执行的重要组成部分,担负着办 理预算收支,反映预算执行情况,管理财政资金的重要任务,在整个预算执行中,国库工作是保证 政府预算圆满实现的基础. 国库作为一种制度,是政府公共产品供给制度的重要形式.这里的制度是指具体的制度安排, 即指某一特定类型活动和关系的行为准则.以财政资源为主线,沿着财政资金收支活动的路径和财 政资源的流动,在较广阔的范围内形成了一条很长的价值链,也形成了一种既定的行为关系和准 则.中央财政作为公共财政的代理人,是这个价值链的主导者,各预算单位在价值链中处于执行者 地位,他们之间存在相互委托代理关系和博弈关系,一方面需要在一个平台上展开,另一方面需要 一 种具体的控制工具.因此,国库制度成为财政资源核算,筹划和管理的技术手段.国库制度作为 经济市场与政治市场的交叉点而存在,它是决定公共产品供给与需求信息的中心,在财政资源管理 中起着重要的均衡作用,是财政资源数量均衡和时间均衡及对策均衡的一个技术和制度平台.总 李炳鉴主编《政府预算管理学》,经济科学出版社,2003年,第264页. 马海涛主编《国库集中收付制度问题研究》,经济科学出版社,2004年,第19—21页. ? 85? 新疆社会科学2007年第1期 而言之,国库制度是预算管理制度的基础,直接关系到政府预算能否正常,顺利地进行,关系到财 政活动是否有序,关系到能否实现预期的经济社会政策目标. 法是社会关系的调整器,市场经济就是法治经济,要求政府,企业,个人等主体必须在法律规 定的范围内活动.国库作为政府的预算执行机构,各项国库管理活动是政府行为的重要组成部分, 必须要纳入到法制的轨道,用法律来规范,引导与制约.国库法律制度是指由规定国库法律地位的 法律规范以及调整国库行为(具体是指国库对财政资源的核算,筹划和管理行为)的法律规范共 同建立起来的法律调整系统.从法律规范的外部表现形式看,国库法律制度主要是通过规范性法律 文件形式表现出来的,我国现在主要是1985年的《中华人民共和国国家金库条例》(以下简称 《金库条例》)及1990年开始执行的《实施细则》,当然《预算法》中也有关于国库的相关规定. 现代国库管理制度要求以法律形式规范各个部门的支出权限和程序,以法律的形式强化政府支 出制度,科学规范政府部门之间的财政关系. 二,我国国库制度运行的现状与问题 我国长期以来一直实行委托国库制.1950年3月3日政务院颁布的《中央金库条例》,1985年 7月27日国务院发布的《中华人民共和国国家金库条例》和1990年开始执行的《实施细则》,以 及第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》都明确由中国 人民银行具体经理国库;在不设中国人民银行机构的地方,国库业务由人民银行委托地方专业银行 办理.同时对国库的组织机构,国库的职能和任务,国库业务的操作程序都作出了明确的规定.这 种委托国库制下形成的现行国库管理体制,对保障国家