风险分担利益共享双向调控把握适度三论有中国特色的洪水风险管理.pdfVIP

一～…～ 竺型曼縻熏蚕lll 风险分担利益共享双向调控把握适度 ——三论有中国特色的洪水风险管理 程晓陶* (中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所北京100038) 摘 要 “从控制洪水向洪水管理转变”与“从以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态的全面 抗旱转变”是我国新时期治水方略调整的重要标志。就洪水管理而言，在总结以往治水经验的基础 上，迫切需要重新认识洪水，更新洪水灾害的观念，探讨洪水管理的运作模式与推进机制。本文在 前两论的基础上，进一步探讨治水观念的转变，提出洪水管理要形成风险分担、利益共享的运作模 式，并建立起双向调控、把握适度的推进机制。 关键词洪水风险管理 2003年初，水利部与国家防办已经明确提出，我国的“防洪要从控制洪水向洪水管理转变”， “抗旱工作要从以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态的全面抗旱转变”(鄂竞平，2003)。两个 转变，是我国新时期治水方略调整的重要标志。 在前两论中，笔者已经指出“洪水管理是人类按可持续发展的原则，以协调人与洪水的关系为 目的，理性规范洪水调控行为与增强自适应能力等一系列活动的总称”。从我国的国情出发，我们 需要选择“有风险的洪水管理”，以利于促进人与自然的关系从“恶性互动”向“良性互动”转变。 在此基础上，本文进一步探讨有关洪水与洪水灾害的观念性的转变，并从我国国情出发，提出洪水 管理的运作模式与推进机制。 一、重新认识洪水 尽管长期以来洪水总是被称为恶魔，并往往与灾害连在一起，但实际上洪水是自然界中水流运 动的一种现象，是地球上水资源循环运动中重要的表现形式之一。以洪水为主要力量塑造出的洪积 扇与冲积平原，为人类繁衍、经济发展提供了水土资源相对平衡的、更为适宜的场所。任何一条河 流的面貌与其洪水的特性，都是在其特定的地理、气候环境与社会经济发展条件下，受自然力与人 类活动长期共同塑造的结果。总结20世纪大规模治水活动的成败得失，人类对洪水已经有了更深 入的认识。 (1)不同类型的河流，洪水特性具有明显的差异。由于地理气候环境的不同，世界各地不同江 河以及同一江河的不同河段，洪水发生时间的早晚、持续时间的长短、水位涨落的幅度与快慢、洪 水总量的多少、洪峰流量的大小、传播速度的快慢、携带泥沙的含量以及超常洪水发生的频率与泛 滥区域的大小等，都表现出不同的统计特征。人类应该“与河流共存，尽力认识其现象，根据具体 河流的具体特性设计防洪工程，而不是强加给它一个纯技术的方案。可惜这个原则被许多工程技术 J．Plate，2000)。 人员所忽视了”(Erich *程晓陶，中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所所长，教授级高级工程师。 275 (2)洪水是不平稳的随机现象。尽管人们常用重现期作为评价洪水等级的指标，比如发生了 10年一遇或100年一遇的洪水等。然而，即使是同一场洪水，采用洪峰水位、洪峰流量或洪量作 为评价指标时，也会得出完全不同的结果。尤其是超常洪水，往往在一段时期里发生得相对频繁， 在另一段时期里，又发生得相对稀少。在较长的历史时段里，人们可以识别出水旱交替或相伴共生 的不同阶段。随着人类调控洪水能力的增强，常遇洪水有可能得到坦化；但是，不能由于水文系列 的延长而判断超常洪水的量级与发生机率也会因此而降低。过去，人们常常是在大灾之后才有大 治，而几年不来大水，又容易减少对治水的投人。 (3)天然河流具有自调节能力。河流的行洪能力，通常是动态平衡的过程。超常洪水发生时， 洪水会漫溢出槽，形成天然的洪泛区，使过量的洪水经过调蓄之后，再归槽人海；同时，河道通过 冲淤游荡会相应地调整自身的行洪能力。山区水库大量兴建后，在人为控制下，常遇洪水流量降 低，河道的行洪能力也会相应地萎缩，结果使得人为规定的防洪标准并不能得到保证。将河道完全 渠道化、固定化的治理模式，由于忽视了河流的自调节能力，实践证明并非合理；取而代之的作 法，是给河道以一定的自由度。 (4)河流的洪泛区具有其特定的价值与功能。在自然条件下，洪泛区应该被看作是河流必不可 少的组