中日水资源管理的法律比较研究(1)研究.pdfVIP

中日水资源管理的法律比较研究 万劲波 （上海市科学学研究所/上海科技发展研究中心 上海市200235） 摘要 为了建立新的水资源管理的法律体制，加强法制建设，本文就水资源保护及开发利用方面的制度、水 污染的控制等进行分析，认为用一个系统的、有强制力的规划来指导、控制和协调各地方、各部门的利益 关系是水资源管理的基础和关键。本文介绍了日本的集中协调与分部门行政的水资源管理体制并以流域水 资源管理体制为主的流域管理体制，对这种管理体制下的以流域为基础的日本水管理法规的基本原则、组 织结构及立法现状进行了分析，对中日两国的水资源管理及立法的基本异同点进行了对比研究，在比较研 究的基础上对我国水资源管理体制立法的结构层次进行了思考，并提出了一些建议。以期对促进中国的水 资源管理提供可资借鉴的经验，如⑴协调原则；⑵环境政策的一体化，建立环境与发展的综合决策机制； ⑶制订可行的法律规范；⑷加强学术研究和交流；⑸注重科学的规划等。 关键词 水资源管理 法律比较 中日 中国东部地区的经济发展迅速，西部即将崛起，水体的环境价值愈发重要。日本国土紧张而经济发达，水 资源保护日益受到重视。水资源保护是今后一段时期中日两国共同面对的突出问题。水资源要以管理为基 础，在水资源保护对策与实践方面，我国很多地区对其重要性的认识尚不足，而日本由于经济发展阶段领 先于我国，有很多经验教训可供借鉴。 日本水资源的开发有较悠久的历史。100多年前，明治维新成功后，明治政府就模仿欧、美等先进国家的 法律制度，公布并实行了河川法。从此，日本开始了依法开发利用江河水资源的历史。按照水资源的不同 用途，日本将水资源开发分为三类：生活用水、工业用水和农业用水。为了有效地开发、利用、保护好有 限的水资源，日本政府制订了较完善的水资源法律体系，各中央直属机构按照法律赋予的权限，依法行政， 多家管理，但有条不紊。如：建设省负责治水，城市下水道及污水处理厂的建设，国土厅负责水资源的管 理，农林水产省负责灌溉排水工作，通商产业省则负责工业用水，厚生省则负责生活用水。 1．日本的水资源管理体制 1.1中央政府的水资源集中协调与分部门管理 日本采用集中协调与分部门行政的水资源管理体制。水资源开发利用保护等一切重大事宜均由总理大臣直 接管，为减轻其日常工作负担，在内阁中设置直属二级单位国土厅，其内再设置水资源部，作为水资源日 常管理的最高协调部门。国土厅水资源部的人员均来自关水资源的分管部门，有不同的水管理专业背景和 多年的实验经验。受国土厅的协调，建设省河川局是防洪建设与管理的政府最高分管部门；厚生省水道环 境部是自来水事业的政府最高分管部门；通产省上水道局是工业用水的政府最高分管部门；农林水产省构 造改善局是农林用水的政府最高分管部门。在水环境管理方面，日本于1967年通过 《公害对策基本法》， 确立了国家环境管理的原则。1970年制订了 《水污染防止法》，1972年，中央政府设置了环境厅，2000 年又升格为环境省，下设水质保护局，统一领导和协调水环境管理。 国土厅统一协调水管理的法律基础是 《河川法》，相当于我国呼之欲出的 《流域法》。统一协调的技术基 础，是 “流域水资源基本规划”。流域水资源基本规划在制定时，行政领导完全由国土厅负责，对其他分 管部门只是征求意见。管理的实质性内容，国土厅倾向于政策制定和部门间权衡，其他省多倾向于专业标 准的制定和监督管理。日本民族号称和族，其文化传统的精髓是 “和”，极注重团队合作精神。无论是个 人还是单位，能否与其他人进行成功合作，是对其评价的重大因子。上述集中协调下的水资源分部门管理 体制，深深植根于日本的文化传统之中，使得国土厅对水资源问题的协调，从未遇到重大挑战。 1.2以流域水资源管理体制为主 流域水资源管理与行政区水管理的关系，明确以流域为基础。流域管理集中体现在跨行政区河流或河段上。 根据 《河川法》，中央政府对一级河川按流域范围指定管理者，负责有关的保护和整治活动。所需费用， 一级河川所在的都、道、府、县最多要担负到50％。 对水利活动，在 《河川法》之下又制定了 《水资源开发促进法》。规定由内阁总理大臣指定 “水资源开发 水系”，以流域为基础制定水资源基本规划，并以此为指导协调各方面的利益。一级河川中，从1962年开 始已经指定了7个由国土厅直接监督管理的水系。其他暂未指定水系由当地都、道、府、县知事指定管理 者。 在中央政府以下，日本有东京都、北海道、京都府、大阪府以及43县等47个二级地方政府，相当于我国 的省级行政区。中央部门除国土厅外，其他专业部门均有对口下属单位，接受中央部门的业务指导。对指 定水系的