中美二氧化硫排污权交易制度之比较(1)研究.pdfVIP

中美二氧化硫排污权交易制度之比较 李 铮* 摘要：美国自 1990年在全国范围内实施SO2 排污权交易政策以来，在实践中取 得了显著的生态效益和经济效益。我国在90 年代初也实行了关于大气排污交易 许可证的试点工作，并取得了一定效果。本文旨在通过对中美二氧化硫排污权交 易制度的法律地位、实施主体、条件、方式以及实施的监督管理机制等诸方面的 比较，借鉴美国在这方面的有益经验，展示中国的二氧化硫排污权交易制度之实 现的美好前景。 关键词：排污权交易 总量控制 环境经济政策 一、排污权交易的理论基础 环境问题日益成为当今社会人们普遍关注的问题。如何解决环境问题产生的外部 不经济性而造成的低效率和不公平是我们应予以着重考虑的问题。由于传统的命 令—控制模式在解决环境问题时有其难以克服的缺陷和不适应性，因而一系列基 于市场的环境经济政策手段的作用变得尤为重要。排污权交易政策就是这样一项 以市场为导向的环境经济政策，它主要是通过“看不见的手”即市场机制本身来 解决环境问题，其理论根据是 1960年科斯在《社会成本问题》一文中提出的“科 斯定理”。该政策于20 世纪70 年代由美国经济学家戴尔斯提出， 首先在美国 《清洁空气法》及其修正案中得到应用。 排污权交易的主要思想是：在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权 利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式出现），并允许这种权利像商品 那样买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。 排污权交易的原理是首先规定总允许排放量，然后再让市场确定价格。具体而言 是首先由政府部门根据一定区域的环境质量目标，评估该区域的环境容量，然后 确定该区域的污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的 排放量，即若干排污权。政府可以选择不同的方式分配这种权利，如公开竞价拍 卖、定价出售或无偿分配等，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买 卖。在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买 入或卖出排污权。 由此可见，排污权交易作为一种以市场为基础的环境经济手段，充分发挥了市场 机制的作用，有利于优化资源配置，使全社会总的污染治理成本最小化。它不同 于以政府调控为主的经济手段（如排污收费），因此它有利于政府利用市场经济 行为进行宏观调控，通过市场机制作用促使企业达标排放以促进经济发展。 二、中美二氧化硫排污权交易概况 （一）美国二氧化硫排污权交易概况 美国通过《清洁空气法》1977年和 1990年修正案将排污权交易政策用于大气污 染源的管理。 70 年代中期，美国联邦环保局（EPA）提出了“排放抵销”政策，即以一处污染 源的污染物排放削减量来抵销另一处污染源的污染物排放增加量或新源的污染 1 物排放量。主要的排放抵销办法有“泡泡政策”（buble policy）、“排放交 易”(emission trading)和“排放库”(emission banks)。 “泡泡”是一个形 象的说法，即把一个企业的多个污染源当作一个“气泡”只要企业排放总量保持 不变，则允许“气泡”在减少某些污染源排放的同时，增加另一些污染源的排放。 接着出现的是补偿政策，该政策在 1977年的《清洁空气法》修正案中获得法律 认可。补偿政策允许新建或扩建的污染源在未达标地区投产运营，条件是它们以 现有的污染源购买足够的排污权，其目的是保证新的污染源取得排放许可证后， 该地区的排污量不高于以前水平。 1990年美国国会通过的《清洁空气法》修正案中提出了“酸雨计划”，该计划 明确地规定了在电厂之间实施SO2 排污的总量控制和交易政策。这一政策是迄今 为止尝试过的最广泛的排污权交易实践。这政策实施几年后便可见它的显著效 果：SO2 排放削减量大大超过预定目标，排污许可证的市场价格远远低于预期水 平，这充分体现了排污权交易政策保证环境质量，降低达标费用和治理成本两大 优势。 （二）中国二氧化硫排污权交易的实践 中国的SO2 排污权交易起步较晚。1990年国家环境保护局在 16个城市进行了大 气排污许可证的试点工作。1991年在此基础上，选择在包头、开远、柳州、太 原、平顶山和贵阳六个城市进行大气排污交易政策实施的试点。 排污权交易是一种环境管理的经济手段，它必须在总量控制区域内实行排污许可 证制度后才能实施。我国 1989年开始实施的环境管理“新五项制度”中确立的 排污许可证制度以及《大气污染防治法》（1995年和2000 年修正）确立的总量 控制制度为排污权交易提供了实施条件。根据我国大气污染的特点，排污指标的