政府预算的科学性与软约束_基于中国财政预算执行情况的实证分析.docx

3政府预算的科学性与软约束———基于中国财政预算执行情况的实证分析刘叔申[摘要]政府预算作为一种制度设计是对政府行为的一种约束机制,其灵魂体现在政府具有的法治性。然而从我国的财政实践看,政府预算并没有对政府行为产生有效的约束,自由裁量行为在政府预算的编制和执行过程中普遍存在。本文通过对我国财政预算执行情况的分析对政府预算中的软约束现象进行了研究。研究认为,我国政府预算中的软约束现象归因于政府预算的法治性较弱,政府执法的意愿较低。克服这一现象,使政府预算真正发挥对政府行为的约束作用,关键是构建激励相容的机制。[关键词]政府预算;软约束;法治[中图分类号]F81212[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2010)02-0110-06自1994年以来,中国财政活动中一个最凸显的现象就是财政收支的超预算膨胀。超预算膨胀至少反映了两个问题:一是预算本身的科学性。二是预算执行不到位,即法治性问题。众所周知,政府预算作为政府管理经济社会事务、介入社会资源配置的重要手段,其科学性和法治性既反映了政府管理经济社会事务的水平,也反映了政府严格执法的意愿。随着中国市场化和参与世界经济社会事务程度的不断加深,公共财政建设已成为一个必然趋势。作为公共财政框架的重要内容,政府预算管理制度的改革在社会主义市场化改革进程中也取得了一些突破性进展。但从我国政府预算的实践看,政府预算管理远远滞后于市场经济的总体要求,编制上的计划性和执行上的随意性使得我国政府预算无法适应市场经济发展的需要,也侵蚀着政府执政的差,但误差不应该太大。这主要是因为预算是一种年度预算,在连续的财政年度之间,经济社会出现非连续变化的可能性较小。而对我国来说,更不可能出现较大的误差,因为我国的预算是在每年的3月份交由人大审议通过,预算通过时财政年度已经过去了四分之一,在未来的9个月中,经济社会发生意想不到情况的可能性更小。假定真地发生了经济社会的非连续性变化,那么在预算执行过程中,某些同属性项目应该发生同向运动,这也是判断预算是否科学的一个标准。为了能对我国政府预算是否科学及其是否存在软约束情况进行分析,笔者利用我国财政预算执行情况对此进行实证描述。实证描述分三个层面进行:首先考察国家层面的政府预算,其次考察中央和地方政府预算,最后考察政府预算科学性和软约束的地区差异。图1以政府预算中的税收收入和财政收入为例,对政府预算中收入完成情况进行了描述。图中显示,自1998年至2005年,无论是税收收入还是财政收入,超预算完成似乎是一种常态,这种常态没有因经济状况的变化而改变,相反,在经济低迷的1998年至2000年,税收收入不但没有随经济低迷而下降,反而不断上升。相反,财政收入的情况似乎与经济实际情况更趋一致。从2002年和2003年情况看,2002年经济实际上是处于上升阶段,理论上,与经济关系较为密切的税收也应该出现向上的偏向,但从图1看,情况正好相反。图1的结果表明,在收入预算上,最起码税收的变化没有反映出经济社会情况的变化,对于未预料到的经济复苏或高涨,税收也应出现与经济变化同样的未预期变化。[1]合法性基础。如何提高政府预算的管理水平以适应公共财政建设和市场化改革的总体要求,成为政府预算管理必须面对的重要课题。基于上述分析,本文通过对1994年以来我国财政收支超预算膨胀情况的考查对政府预算的科学性和法治性进行研究,以此揭示政府预算管理存在的深层问题。一、政府预算科学性的实证描述一般而言,衡量政府预算是否科学,一个很重要标准就是预算实际执行数是否与预算相一致,误差越小意味着预算安排越科学。当然由于预算是一种事前计划,不可能对预算执行过程中所有影响因素做出科学预测,所以预算中往往设置了预算调整项或者允许预算编制存在一定的误3本文系教育部人文社会科学研究2009年度一般项目(批准号09YJA790107)的阶段成果。1102010年第2期总第296期学术论坛从支出预算情况看,项目之间的预算执行情况差异较大,也没有一致性。其中基本建设支出除了极个别年份基本上都出现正的偏向,虽然科教文卫支出也出现正的偏向,但在误差上也远远小于前者。从误差出现的幅度看,除了科教文卫支出,其它支出项目误差变动较大。通过不同支出项目的特征分析,我们发现几乎所有自主性较强的支出,误差范围都较大,而且变动幅度也较大。以社会福利支出为例,1998年出现-18.4的负向偏向,而2002年又出现较大的正向偏向。如果将这种偏向变动与这两年的经济变化作一比较,我们发现两者毫不匹配。按理说1997年我国就显示出1998年经济低迷的情形,而1998年至1999年经济也的确如预测的一样出现了较大幅度的回落,1998年和1999年经济名义增长率最低。在这种情况下,作为社会福利支出如果按照经济预测进行安排的话应该是较为准确的,即使出