中国的专项扶贫开发政府干预与减贫-中国国际扶贫中心.pdfVIP

中国的专项扶贫开发 任金政 中国农业大学经济管理学院 100083 北京 30 多年改革开放尤其是 20 多年有组织、有计划、大规模的专项扶贫开发，使中国的农 村贫困状况得到了极大缓解，取得了举世瞩目的成就，探索出有中国特色的扶贫开发道路， 得到了包括联合国计划开发署在内的诸多组织和国家的认可。因此，本章将重点介绍改革开 放以来中国结合不同阶段减贫的需要所开展专项扶贫开发的历程、模式、成效和经验，展示 政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫和科学发展的减贫战略体系。 一、政府干预与减贫 从绝对的生存贫困到相对的发展贫困，“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终“ 固执” 地发挥着它的威力。如何减贫这一问题也长期成为众多学者研究和讨论的重要内容之一，其 中比较有代表性的是通过经济增长和收入分配来缓解贫困的发展经济学理论。 早期的经济增长理论。贫困的最基本特征和最直接表现都体现为经济的不发达，因此经 济增长在早期的发展经济学被视为缓解贫困的最有效的方式。其中最具代表性的理论有：西 蒙·库兹涅茨的倒 U 形发展理论、托马斯·E ·韦斯科夫关于发达与不发达的理论、阿瑟·刘 易斯的“劳动力无限供给下的经济发展”理论，等等。这些理论都认为不平等、贫困的存在 对经济增长有好处，而且它们又最终被经济增长所消除，这也直接促进了 20 世纪 50～60 年代发展中国家强调 GNP 增长为导向的经济增长战略，也就是说政府通过宏观政策对经济 增长的干预，进而达到减贫的效果。实践表明，经济增长作为减缓贫困的必要条件，对于缓 解贫困确实发挥了显著作用：经济停滞的国家，贫困往往变得更加严重，如上世纪非洲的诸 多国家；经济增长快的国家，贫困人口的数量就会大幅度下降，即便是短期的经济增长，也 会有减贫效果，如上世纪后半期拉丁美洲、亚洲的部分国家。 实施有效的再分配方式。不过，经济增长只是减贫的必要条件而非充分条件，穷人从经 济发展中究竟能得益多少还取决于反映经济增长性质和结构的各种因素，包括收入分配状 况、经济结构等。各国大量的理论和实践均表明，经济增长虽有利于减贫，但减贫的效果会 被增加的收入分配不平等部分或完全地抵消。因此，大多数发展中国家经过经济快速增长后， 同时遇到了持续绝对贫困和相对不平等增加的挑战，从20 世纪 70 年代开始，这些国家开始 将将优先于贫困人群的再分配方式引入经济增长战略中，从而使穷人分享经济增长的益处， 也就是说政府通过直接干预收入分配方式来缓解贫困。政府干预再分配的方式主要有两种： 一种是“边际上的再分配”，其强调对经济增长的好处进行再分配，实施工资水平提高、向 穷人配置新增资源、向有利于穷人的项目上进行投资等可实践的边际再分配方式；另一种是 “生产性资产的再分配”，其核心是“增长前的再分配”，强调对可用于经济增长的资本存量 的再分配，即先分配后增长。 政府干预下的减贫实践。减贫作为增长和分配共同作用的产物，各国的政策也是从增长 和分配两个途径来开展减贫工作的，其中有一个就是政府直接瞄准贫困地区和贫困人口实施 一些具体的干预措施。在发达国际，美国早在 1964 年就由总统肯尼迪宣布了“向贫困挑战” 的缓解贫困战略，此后的英、法、德等发达国家纷纷根据自身的条件和特点实施了多种多样 的直接面向穷人的反贫困计划，并将缓解贫困的直接干预目标从解决吃、穿、住等生活为主 发展到受教育、社会参与、社会保障等社会福利和全面发展方面；印度、泰国、巴西、中国 等一些发展中国家在世界银行、联合国粮农组织等国际机构的帮助下，从 70 年代开始也将 反贫困作为政府的重要目标，先后制定和实施了一系列的反贫困政策和计划，如印度针对穷 人的“农业精耕地区计划”、“农村综合发展计划”等，孟加拉国针对穷人的小额贷款项目，巴 西等拉丁美洲国家针对穷人的“发展极计划”，中国针对贫困县的“八七扶贫攻坚计划” 等。 目前，反贫困已经成为各国政府的一项重要职能，政府干预也逐渐成为各个国家缓解贫困的 重要战略手段，中国政府主导的专项扶贫开发就是政府直接干预的重要例证。 二、中国扶贫开发的历程 中国农村扶贫开发是一项有组织、有计划、大规模实施的专门针对农村贫困人口的开发 式扶贫干预，在我国农村减贫事业当中发挥了极其重要的作用，为我国消除农村普遍贫困、 促进贫困地区社会经济持续健康的发