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失地人口可持续安置和发展的四大约束及其突破 钟水映，娄飞鹏 （武汉大学 经济发展研究中心，湖北 武汉 430072 ） 摘要： 大量失地人口的安置和发展之所以在当前成为一个严重的社会问题，是因为存在着四大约束：集体 土地产权权能的分割、补偿法规与现实脱节、农地转用政府垄断、“工程偏向”导致的失地人口安置制度缺 失。要突破这四大约束，必须赋予农民完整的土地产权，改变目前的征地制度为按照市场价格对农地实行 征购，让政府退出土地征用环节，并且建立和完善失地人口安置的规划核准机制和安置实施过程的监测评 估制度。 关键词：失地人口；安置；土地产权；土地征用 中图分类号：F301.0 文献标识码：A 按照城市化发展的“S”形曲线理论，中国正处于一个工业化和城市化加速发展的时期。 自20 世纪 80 年代以来，中国城市化水平上升的平均速度每年超过 1 个百分点。这意味着大 量农业人口由农民转变为市民，大量农地转变为非农用地的过程将在一个较长时期里持续进 行。失地人口的安置与发展问题，已经近年来中国农村社会矛盾最集中、最尖锐、影响面最 广、社会关注程度最高的焦点之一。从长远来说，要实现失地人口可持续安置和发展，必须 突破面临的四大制度瓶颈，即集体土地产权权能的分割、补偿法规与现实脱节、农地转用政 府垄断、“工程偏向”导致的失地人口安置制度缺失。 1 制约失地人口可持续安置和发展的四大制度瓶颈 1．1 农村集体土地产权权能的分割 在由宪法、土地管理法和土地承包法共同确立的法律架构下，目前中国农村集体土地的 产权权能实际上处于一种分割状态。这样一种产权安排，在解决土地征收过程中失地人口的 安置问题上表现出诸多缺失。这主要体现在： 其一，土地产权权能的分割，既使其在土地征收过程之中丧失谈判能力，又较少地分享 征地补偿利益。土地权能的分割，造成失地人口在安置过程中处于极其不利地位：首先，土 地承包所赋予的使用权随时可能被侵害甚至完全丧失。土地管理法明文规定国家可以依法对 土地实行征收，而农村土地承包法第十六条关于承包方的权利中只强调，“承包地被依法征 用、占用的，（承包人）有权依法获得相应补偿”。这里的关键是，农地的所有权是归集体的， 土地征收是否“依法”是由政府（包括基层集体组织）说了算，农民不掌握拒绝土地被征收 的法理依据，只能接受土地使用权被强制征收的安排。其次，在农村集体土地所有权归一， 而使用权分散的格局下，失地人口由于缺乏信息和交易成本过高，无法真正成为土地征收谈 判过程之中的平等参与者和安置方案的制定者，失地人口往往沦落为既定补偿方案的被动接 受者。再次，由于失地人口仅仅掌握土地权能集合中的使用权，征地补偿利益被其它权能分 割，真正被运用于失地人口安置和发展的部分偏低。 从表 1 所列举的两个例子我们可以看出，A 地和 B 地，代表失地人口的“农民利益集 团”只能得到土地征用补偿资金的 53.7%和 34.2% 。而且，必须指出的是，这两个案例中 53.7% 和 34.2%的补偿资金，并非全部用于失地人口的安置和发展。如在 A 地，土地补偿费的三 分之二归乡镇政府支配，剩下的三分之一归村集体。 其二，在农村土地集体所有、农民承包的产权安排形式下，无法制约乡村干部作为农村 集体经济组织或者村民委员会的代言人滥用职权，侵害农民利益。各地屡见不鲜地出现这样 的情况：掌握所有权的乡镇和村干部，可以以集体的名义与用地单位谈判决定农地的转用、 补偿的价格，整个过程并不征求所在村民的意见。多数土地违规占用行为，往往由地方政府 和集体组织出面，并通常以堂皇的发展目标和地区整体利益的名义进行征用，即使是用地公 告或者所谓的村务公开，也只是一种事后性的、有选择性的信息公开，广大村民被迫接受既 成事实。村民在不完全拥有土地产权的情形下，无法了解甚至也不太关心土地补偿资金的多 寡与运用。1 表 1 征地过程中用地单位支付各种费用的构成 A 地（菜地） B 地（耕地） 项目 标准 占 征 地 成 本 项目 标准 占 征 地 成 本 （元/亩） （% ） （元/亩） （% ） 土