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“老板村官”监督制约机制建设的问题与对策 作者：肖剑忠 尤金福?????来源：《中州学刊》2007年第6期 近年来,“老板村官”因其在发展农村集体经济、促进农村公益事业发展、实现群众共同富裕等方面具有比较显著的积极效应,得到了各地党委政府的肯定和许多农民群众的认可。但毋庸置疑的是,如果掌握村庄公共权力的“老板村官”,不能受到有效监督,诸多弊端和危害势必接踵而来。因而,随着“老板村官”越来越多地出现于广大农村地区,针对“老板村官”的监督制约机制建设也就日益显现其重要意义。为探究“老板村官”监督制约机制建设中存在的主要问题,笔者先后在经济发达和“老板村官”现象比较普遍的浙江省萧山区、余杭区、黄岩区、路桥区等地基层农村开展了系列调研。其中,访谈10余次;对30个行政村实施了问卷调查,共发放问卷200份,回收有效问卷191份,回收率为95. 5%;此外,还收集和查阅了大量的相关文献。在广泛调研的基础上,本文就“老板村官”监督制约机制建设中的主要问题进行了分析,并就如何进一步健全“老板村官”监督制约机制提出了若干对策建议。 ? 一、“老板村官”监督制约机制建设中的主要问题 ? 1.村民会议(村民代表会议)制度的一些缺陷削弱了其对“老板村官”的监督制约效果 《中华人民共和国村民委员会组织法》及各地制定的具体实施办法,为村民会议(村民代表会议)制度的建立和实施提供了坚实的法律保障,这也正是近年来我国农村基层民主建设大步前进的重要原因和基本前提。但由于制度建设的滞后性和基层实践的复杂性,在现实生活中,村民会议(村民代表会议)制度的实施有时仍然面临着无法可依的窘境,由此妨碍了村民会议(村民代表会议)制度充分发挥其对“老板村官”的民主监督功能。具体而言,村民会议(村民代表会议)制度的制度缺陷及其弊端主要有两方面:其一,关于村民罢免村委会成员的规定不够细致具体。罢免村官是有效监督包括“老板村官”在内的全部村官的最严厉手段。然而,已有的《村民委员会组织法》对罢免问题的规定过于原则和简单,对于纷繁复杂的村官罢免实践,缺乏足够的规范和有力的指导。例如,规定罢免村委会成员的村民会议由村委会召开,这是自己罢免自己,导致实践中罢免村官难。浙江省人大出台了《浙江省村民委员会选举办法》,对罢免会议主持人的确定以及罢免终止程序等方面作了较为详细的规定,较好地解决了以前村民罢免村委会成员的难题,但是可操作性还是不强,例如“罢免理由正当的标准是什么”、“村民多次要求罢免,乡镇政府还是不启动罢免怎么办”、“村委会成员不愿主持罢免投票表决会议怎么办”等一些情况还是难以解决,由此必然使得村民难以充分借助村民会议(村民代表会议)制度,对“老板村官”进行有效的监督。2005年11月,杭州市有4个村的村民要求罢免村委会主任,但由于《村委会组织法》对罢免问题只有原则规定,致使在具体实施中罢免难以操作,无果而终。其二,缺乏关于村民代表报酬的规定,为不当的民主政治运作方式开了方便之门。无论是国家的《村民委员会组织法》,还是各地的具体实施办法,均未对村民代表在参与本村公共事务的决策与监督过程中是否给予报酬和如何给报酬作出明确规定。据笔者对台州、杭州等地10多个村的调查,目前这些村普遍实行村民代表开会发放务工补贴的做法,补贴的具体数额各地不一,但通常是每半个工20元到50元之间。从村民代表开会耽误了工作时间,存在一定的机会成本的角度考虑,上述做法具有一定合理性。但是由于这些务工补贴一般都是由村官们决定支出的,因而使得许多村民代表不同程度地存在着“拿人手短”的心理弱势,此时,欲让他们站在全体村民根本利益的立场上,积极议政,大胆进言,甚至敢于揭“老板村官”之过,都显得有些勉为其难,村民会议(村民代表会议)制度的民主监督功能难免要打折扣。而且,由于各地农村实行村民代表有偿参与村务的决策管理的潜规则历时已久,致使许多村民代表形成了参与民主监督的“路径依赖”,即当自身利益未直接受到侵害时,许多村民代表往往会视有无误工补贴的情况,而决定是否积极参与对村官的监督。我们的问卷调查结果也印证了这一点。当问及“有没有误工补贴对村民代表民主管理村事务的积极性影响”时, 28. 80%的被调查者选择了“影响很大”,31·41%的被调查者选择了“影响较大”,选择“影响不大”和“没有影响”的比例分别为32. 46%和7. 33%。 2.普遍存在的程序犯错降低了各类监督制约机制的应有制度绩效 民主作为一种自下而上的权力制约,它既是价值目标,又是一套严密程序。完善对“老板村官”的监督制约机制,必须重视具体程序的科学设计和严格执行,因为它在很大程度上决定着各类民主制度的实施效果。但是,在基层农村,无论是党内民主制度,还是村民自治制度,其具体实践过程中的程序犯错现象时有发生。据笔者调查,目前在基层农村党内民主和村民自治领域存在