蓄滞洪区建设和管理立法冲突和法律缺位分析——以《武汉附近蓄滞洪区建设与管理暂行规定》为参照研究.pdfVIP

蓄滞洪区建设和管理立法冲突和法律缺位分析 ——以《武汉附近蓄滞洪区建设与管理暂行规定》为参照 王小钢 （武汉大学环境法研究所湖北 武汉 430072） 摘要：本文以地方规章《武汉附近蓄滞洪区建设与管理暂行规定》为参照，分析 了其与《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》和《湖北省分 洪区安全建设与管理条例》的一些冲突。在土地利用分区管理、洪涝灾害监测和 防洪通讯、洪水影响评价报告、洪水保险、洪水基金、行政指导和公众参与方面， 有关蓄滞洪区建设和管理的立法缺乏制度性和系统性。最后提出应当转变蓄滞洪 区建设和管理立法指导思想。 关键词：立法 蓄滞洪区 建设 管理 法律冲突 法律缺位 《中华人民共和国防洪法》（1997）规定，蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤 背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。有关蓄滞洪区建设和管理的立法 主要包括《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》（1991）、 《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（2000）和《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》 （1988）等法律、行政法规和国务院规范性文件，以及《湖北省分洪区安全建设 与管理条例》（1996）、《天津市蓄滞洪区管理条例》（1996）和《河北省蓄滞 洪区管理办法》（1997）等地方法规和规章。1998 年洪水后提出的“32 字”方 针中的“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”对蓄滞洪区建设和管理也起了很大作 用。 1 立法概述 《中华人民共和国防洪法》规定，各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞 洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。第三十二条规定，“因蓄滞洪区而 直接受益的地区和单位，应当对蓄滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务。国务 院和有关的省、自治区、直辖市人民政府应当建立对蓄滞洪区的扶持和补偿、救 助制度。国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府可以制定洪泛区、蓄滞洪 区安全建设管理办法以及对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助办法。”国务院制定了 《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，但没有制定《蓄滞洪区建设和管理条例》和《蓄 滞洪区扶持和救助办法》。湖北省也没有制定《湖北省蓄滞洪区扶持和补偿、救 助办法》。 《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第一条规定，为了保障蓄滞洪区的正常运用，确 保受洪水威胁的重点地区的防洪安全，合理补偿蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的 损失，根据《中华人民共和国防洪法》，制定本办法。第三条规定，“蓄滞洪区 运用补偿，遵循下列原则：（一）保障蓄滞洪区居民的基本生活；（二）有利于 蓄滞洪区恢复农业生产；（三）与国家财政承受能力相适应。”基本生活保障， 是指保护蓄滞洪区居民财产和人身安全，以满足其基本生活需要。有利于恢复农 业生产，是指目前补偿居民财产损失主要考虑灾后农业重建和农业生产恢复。对 于蓄滞洪区内的其他社会经济损失和间接损失，如行政机关、学校、卫生、水利、 工商企事业等，则通过各自系统筹集资金解决，有的企事业单位和重大资产应纳 入保险业。与国家财政承受能力相适应，是指在能力许可范围内补偿最急切需要 99 救助的居民损失。 《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》作为指导蓄滞洪区管理和建设的一般规 定，在颁布后的二十多年中起到重要的作用，但不能适应经济发展和社会发展的 需要。首先，不能适合《中华人民共和国水法》（2002）和《中华人民共和国防 洪法》的需要。其次，《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》将洪水当作灾害， 没有当作资源。规定的主要是土地利用和产业活动的限制、就地避洪、安全撤离 措施等，缺乏农业生产结构安排、替代经济技术指导和投资贷款补贴优惠措施。 再次，缺乏流域综合管理的思想。最后，缺乏法律强制力，尤其是安全设施建设 和管理，防洪通讯制度和洪涝灾害监测制度部分缺乏强制力，将危及蓄滞洪区的 安全和运用调度。纲要行政是一种行政指导，适用于需要“规制缓和”的领域， 不能适应洪水防治的需要。应修改并将之升格为《蓄滞洪区建设和管理条例》。 至于蓄滞洪区内农业结构安排和投资贷款补贴可以继续实施纲要行政制度。 《湖北省分洪区安全建设与管理条例》（以下简称《管理条例》）适用于湖北省 境内的经国家和省批准的分蓄洪区、滞洪区、行洪区的安全建设和管理。《管理 条例》第三条规定，分洪区安全建设与管理，必须立足于分洪，坚持局部利益服 从全局利益的原则，实行分洪时保安全，平时保农业丰收、保经济发展的方针。 《武汉市附近蓄滞洪区建设与管理暂行规定》(1991，以下简称《暂行规定》) 规 定了西凉湖、杜家台、东西湖、武湖、张渡湖、白潭湖等国家级蓄滞洪