森林公园与生态旅游法律问题探析研究.pdfVIP

1578 次 2004-11-16 森林公园与生态旅游法律问题探析 李 军* 王文俊** 一、我国森林公园与生态旅游发展现状 1982 年，我国建立了第一个森林公园①——张家界国家森林公园，我国现已有各类森公园870 多处，其中国家森林公园292 处。在陕西省宝鸡市举行的2004 中国森林旅游博览会传出信息， 作为我国南北气候分界线的秦岭，已经建成我国森林公园分布最集中的地区，年旅游人数近 千万人次，旅游社会综合效益达40 多亿元 ②。森林公园的建立，标志着以开展森林生态旅 游③为主体的多种功能已经确立，森林不再是生产木材的基地。 林业部已于1994 年初颁发《森林公园管理办法》；1997 年又发布了创建“文明森林公园”活 动的通知，对森林公园的保护和建设等有关问题都作了具体的规定。此外，山西、湖南、贵 州、广州和福建等省市也制定了相应的森林公园管理办法或条例，加上《森林法》、《环境保 护法》、《野生动物保护法》、《房地产法》等相关法律和《中国森林公园风景资源质量等级评 定（国家标准）》、《森林公园总体设计规范》等相关法规的实施，这在一定程度上保证了我国 森林公园和森林公园生态旅游的健康发展。 然而， 我国森林公园是在国有林业局、国有林场、国有苗圃、集体林场等单位经营范围内建 立起来的，因而，在我国加入WTO 后，无论从 我国森林公园的管理体制还是从森林公园的生 态旅游市场方面都存在有待完善或改变的地方。 二、我国森林公园与生态旅游存在的问题 （一）我国森林公园的管理体制中存在的问题 根据《森林公园管理办法》，结合当前全国森林公园的状况看，森林公园发展过程正处于社会 经济的转型时期，其政府管理部门大多是在市场经济之初，物质基础以及资金条件非常困难， 相关的法律法规不完善的条件下逐步建立起来的。因此，受当时的体制和市场条件的局限， 相当多的政府部门既是森林公园的管理者，又是森林公园的生态旅游市场的监督者和经营者， 集三种身份于一身，构成了目前森林公园多种体制并存，政府职能与企业行为合一的不正常 局面，森林公园的管理部门被称为“政府职能，事业单位，企业行为”的特殊机构。从目前 全国森林公园管理体制的整体情况看，大体可以分为四种类型： 1、政府职能型。森林公园管理机构为政府职能部门，具有明确的行政执法、规划建设、管理 监督和森林资源保护等相应的职能权属。该种体制的国家和省级森林公园管理部门的组织人 事权在各级地方政府，而业务主管部门存在三种模式。一是地方林业部门主管部门管理模式； 二是地方林业部门主管部门与其他行业主管部门共管模式；三是其他行业部门管理模式。 值得注意的特点是，目前全国森林公园政府职能性管理部门几乎都有这样或那样规模不等的 经济实体，大多直接或间接经营森林公园的生态旅游服务、文化产业、农副产品的生产加工、 房地产等项目；还有的森林公园所属部门或机构与企业合作开发其他相关产业。 2、政企分开型。森林公园管理部门享有独立的政府职能，主要负责森林公园的行政管理、规 划、植保、环卫等，其余的经营性项目，由政府管理部门参股按照市场经济模式运作的股份 制企业（集团）管理运作，企业相对政府管理部门是独立的，并拥有部分森林公园收益分配 权（如门票收益）和资产处置权，股份制企业负责管理酒店、餐饮、索道、缆车、旅行社等 开发经营项目，包括对部分项目进行一定规模的资本运作。 政企分管型中还有一种形式是由地方政府出面下发文件，打破地区、行业、所有制界限，通 过国有资产无偿划转的形式，将森林公园并入直属国有旅游企业，由地方旅游企业（集团） 统一管理、经营森林公园。原政府管理机构对森林公园只有部分管理权。 3、政企合作型。地方政府与企业（所有制形式为国有、民营、股份制）签定合作协议，将森 林公园交由企业，并授权企业进行统一经营、规划、开发、招商、建设，按现代企业的市场 化经营模式进行管理运作。地方政府管理部门承担部分由政府出面做的工作，森林公园收益 按合作协议比例分成。 4、企业管理型。森林公园完全按照现代企业模式管理，这种类型中，一种是由原政府管理机 构改制，进行企业化管理、经营；另一种则直接由企业负责风景区的管理、经营。 以上后三种类型的森林公园管理模式较为少数。因此，森林公园的管理机构实际发挥的是行 政职能和市场经营的双重职能。这种“两种机制、一套人马”的管理模式，往往容易酿成森 林公园的科学管理、规划和保护功能弱化，经济功能被强化的不正常现象。 （二）森林公园的生态旅游市场中存在的问题 长期以来，由于我国森林公园处在计划经济体制和环境的影响之下，许多管理部门不仅行使 政府职能，而且在森林公