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辽宁省教育厅重大决策项目研究报告之六 辽宁省国有企业改制问题分析与政策建议 课题组 一、国企改制政策与措施演变历程 国有企业的改革一直是我国经济体制改革的中心环节，而随着改革的 深入，股份制改造逐渐成为了国有企业改革的重点。回顾国企改制中国有 资本监管与营运政策演变的历程、理解其变化的动因与成效，有助于正确把 握现实的政策、推进未来的改革。按照国企改制政策推进的深度，大致可以 将国企改制中国有资本管理、监督与营运政策的演变分为三个阶段：从党的 十二届三中全会至邓小平南巡讲话以前为股份制改造试点阶段；从邓小平南 巡讲话至新的国务院国有资产监督管理委员会成立为股份制改造发展阶段； 从新国资委成立至今为股份制改造深化阶段。 （一）国企改制试点阶段政策与措施演变（1984-1991 年） 1．国企改制试点阶段政策与措施演变的背景 试点阶段，整个国民经济的改革方针尚未完善，国有企业的改革也处 于探索时期，国企改制的政策与措施带有鲜明的时代烙印。 1984 年党的十二届三中全会后，以北京天桥、上海飞乐为代表的一批 股份制企业开始出现，股份制成为和承包制并行的两种国企改革思路之一。 1986 年 12 月，国务院发布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》， 首次明确提出：“各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业进行 本文系张先治教授主持的辽宁省教育厅重大决策项目《国有企业股份制改造的政策与措施研究》（编 号：2004Z05 ）阶段性研究成果。张先治（1957-），男，辽宁大连人，经济学博士，教授，博士生 导师，现任东北财经大学会计学院副院长，内部控制与风险管理研究中心主任，主要研究方向为公 司理财、管理控制与国企改制。薛晓宇根据课题研究成果整理。 1 股份制试点”。在此之后各省市都选择了一些国有企业进行股份制试点， 并相继制定本地区的股份制试点法规，形成了国有企业股份制改造的第一 个高潮，直到 1989 年开始三年治理整顿后，我国的股份制发展陷入低潮。 国企改制试点阶段，国有资本管理、监督与营运机制大体上沿着向企 业进一步下放权力、实施政企分开、初步建立新型国资管理体系的方向演 变。1984 年中央发布的《关于经济体制改革的决定》明确提出，要实行政 企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能。1988 年 4 月，全国人大 通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》确立了企业的法人性质， 并明确了企业所拥有的 13 项经营自主权。1988 年 11 月，国家组建了国有 资产管理局，对我国国有资本进行综合管理，标志着我国新型国有资本管 理、监督与营运机制的初步建立。 2 ．国企改制试点阶段政策与措施演变 国企改制试点阶段，国有企业尚未完全从计划经济时代形成的监管体 制中摆脱出来，社会监督机制很不完善，国有资本的监督和管理难以明确 区分，该阶段监督机制的改革主要是强化企业内部监督。1986 年 9 月，中 共中央、国务院颁发的两个条例规定，全民所有制企业厂长必须定期向企 业党的基层委员会和职代会报告工作，接受监督；保障和发挥工会组织和 职代会在审议企业重大决策、监督行政领导等方面的权利和作用。 国企改制试点阶段，国有资本营运方面的一项重大举措是政府不再无 限度地补贴经营困难的企业，转而对之实行关停并转。1986 年，六届人大 十八次会议通过《企业破产法（试行）》，明确要求对严重亏损、不能偿还 到期债务的企业宣告破产。1989 年三部委颁发的《关于出售国有小型企业 产权暂行办法》主要就经营不善和为优化结构而需要出售的国有企业规定 了具体实施办法。1990 年开始，国有资本营运政策的中心转移到发展企业 集团上，国务院多次提出要进一步发展企业集团，推进企业兼并，并把股 份制试点的重点放在通过企业间参股持股以组建和发展企业集团上。 2 3 ．国企改制试点阶段政策与措施成效 国企改制试点阶段的政策打破了社会各界对股份制姓资姓社的理论纠 缠，使股份制企业数量快速增加，涉及面越来越广，并出现了深圳、上海 以及“一企三制”三种模式，在实践中体现出了一定的生命力和优越性。 到 1991 年底，全国共有 3220 家不同类型的企业参加了股份制试点。其中， 由职工