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财政均等化：理论分析与政策选择∗ 谷 成 一、引 言 1978 年中国开始了市场化取向的经济体制改革，财政分权是由计划经 济向市场经济转型的一个重要方面。随着分权财政体制改革的推进，中国 地区间财政支出和服务提供方面的不平等程度逐步扩大，贫困地区的地方 政府无力履行支出责任，只能以极低的水平提供一些基本的公共服务① 。这 种状况引起了党和政府的高度重视，并在《中共中央关于构建社会主义和 谐社会若干重大问题的决定》中提出了“完善公共财政制度，逐步实现基 本公共服务均等化”的战略举措。 作为处理政府间财政分配关系的基本制度，财政均等化是中央政府以 减轻各级政府通过自身收入工具取得收入的不均等程度为目标，对低级次 政府提供资金的过程。其直接目标是调整收入，而最终目标则是减少公共 支出的不均等。如何在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、人均资源贫乏、 地区差异显著的低收入国家范围内实现财政均等化是我们面临的重要课 题。既有的研究表明，无论从公平还是效率的角度看，财政均等化政策都 存在着争议。本文从分析财政均等化的效应入手，通过比较财政均等化的 主要模式，提出完善中国现行财政体制，逐步实现均等化目标的基本思路。 ∗ 本文为作者主持的教育部人文社科研究一般项目（批准号：06JC790003 ）、辽宁省社科规划基金重 点项目（批准号：L06AJY005 ）和辽宁省教育厅人文社科基地项目（批准号）的阶段性 研究成果。谷成（1975-），男，辽宁沈阳人，经济学博士，加拿大 Carleton 大学公共政策与管理学 院博士后。东北财经大学财政税务学院副教授，研究方向为财政与税收理论。 ① 例如，《世界卫生报告》（2000 ）按整体健康水平把中国列为 191 个国家中的第 61 位，但按财政 的公正适当性则把中国排在 188 位。这种评价——把中国列在所有被评估国家的末尾——是对中国 公民不平等享有公共医疗服务问题的一种反映。教育也面临类似的问题（World Bank ，2002 ）。 1 二、财政差异的成因与均等化的效应 财政均等化的对立面即财政差异，是均等化要消除的对象。从最广义 上讲，财政差异就是为达到某种财政结果所需的财政努力不同（William H. Oakland, 1994 ）。一些学者试图用收入定义“财政结果”，而另一些学者则 倾向于采用公共服务水平作为量化指标(ACIR, 1971 ；Bahl et al ，1992； Bradbury et al ，1984)。由于这些差别将影响到均等化措施的范围和特征， 因此非常重要。衡量财政努力的指标主要有二：一是税率，二是居民纳税 人收入中被课税部分所占的比例。这两种方法之间存在紧密的联系——当 税基仅为收入时，二者是相同的；当税基包含更多的经济来源时，这两种 方法就会存在差异：收入负担方法与税收归宿问题的联系更为紧密，而税 率方法则与税基的流动性问题更为相关（William H. Oakland ，1994b）。 财政差异的成因之一是各地区收入分配的不对称。在同等的税收努力 程度下，贫困地区的政府无法提供与富裕地区水平相同的服务。也就是说， 对于贫困地区的居民而言，横向公平未能实现。简言之，平均收入越高， 每单位公共服务所须的税收努力越低——提供既定水平公共服务所须的努 力与收入负相关。因此，促进公共服务均等化的政策要求收入从富裕地区 再分配至贫困地区。然而，这种情况下的均等化政策可能会带来某种效率 损失。在居民可以用脚投票的 Tiebout 模型中，由于对大多数公共服务的需 求具有收入弹性，因此存在收入差异的地区提供的财政结果往往不偏倚任 何阶层（Tiebout，1956）。如果以受益为基础征收地方税，那么人们自然会 倾向于迁移至偏好相同的地区（Hamilton ，1975）。换言之，在征收受益税 的情况下，不存在使家庭改变居住地区的财政激励。这种情况下的均等化 政策可能会扭曲各地区公共服务的真实成本——在贫困地区，公共服务的 价格被人为降低，因为部分成本被均等化拨款所覆盖，富裕地区则正好相 反——从而抑制人口和经济