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转型经济下的国有资本经营预算制度 ——政府与国有企业财务契约关系的重构 张秀烨 张先治 改革国有资本管理体制，是我国新时期深化经济体制改革的重大任务。 而作为国有资本经营管理模式的变革方式，国有资本经营预算制度则是国 有资产管理体制改革的重要内容。从体制改革和制度建设的要求来看，建 立国有资本经营预算制度具有深刻的内涵。 国有资本管理体制和国有企业改革的历史说明，政府与企业间的财务 契约关系一直是我国经济改革的关键与难点。政府作为出资人与国有企业 之间的财务契约关系在对出资人的资本投入、营运和收益分配上还没有形 成健全、有效的制度体系。国有企业改革到今天，需要建立明确的、有约 束力的财务契约关系，而国有资本经营预算制度正是这一改革思路的直接 体现。 一、 中国转型经济下政府与国有企业财务契约关系的演变 传统计划经济体制下国有企业治理结构的特点是，国家作为企业的出 资人在产、供、销和人、财、物各方面都没有赋予企业经营者自主决策权。 在计划经济向市场经济的转型过程中，放权让利成为改革的核心。而改革 过程的初期，国家最初的财务契约安排并不是完全按照所有者的角色来决 定的，其中政府作为宏观经济管理者的角色始终被置于财务契约关系安排 中的重要地位，这也导致了国有企业改革过程中的财务契约关系始终没有 本文是张先治教授主持的国家社会科学基金项目《完善国有资本经营预算制度研究》（项目编号 06BJY013 ）和辽宁省教育厅人文社会科学重点研究基地项目《国有资本经营预算制度研究》（计划 编号 J05021 ）的阶段性研究成果。张秀烨（1978-），财务管理方向博士研究生。东北财经大学会计 学院讲师、内部控制与风险管理研究中心兼职研究人员。张先治（1957-），教授，博士生导师。东 北财经大学会计学院副院长、内部控制与风险管理研究中心主任。 11 按照出资人与企业之间的正常逻辑得以明确，也即出资人在资本投入、营 运和分配过程中，没有按照出资人利益最大化的原则实现资本的逐利性。 1．利润留成和工业经济责任制改革中的财务契约关系 1978 年开始的国有企业改革是从放权让利入手的，主要有利润留成 和工业经济责任制。所谓利润留成，当时着重是从发动群众讨论增产节约 计划入手，确定在增产增收的基础上，企业可以提取一些利润留成，职工 个人可以得到一定的奖金。随后，又进行了利润包干改革，即企业必须首 先完成上交国家利润的任务，余下部分或全部留给企业或按一定比例在国 家与企业之间进行分配，这一做法很快被推广到全国，被称为工业经济责 任制。 这一阶段的改革，在资本的投入关系上，国家按照整体经济战略发展 的需要，对企业的投入按照财政预算无偿拨付。直到 1985 年，国家对国 有企业实行“拨改贷”，将企业所需的投资由国家财政计划内的无偿预算 拨款，改为企业向银行贷款。在资本营运的关系上，国家下达生产计划指 标，但企业有一定的自销生产的权利。因而，企业生产者和经营者有为获 得更多的收益（或收入）而努力提高劳动积极性和资源利用效率的动力。 但也同时出现了企业在经营中利用信息优势尽可能压低国家计划指标、扩 大自销生产，以及资本投入的重复建设问题。在资本的收益分配关系上， 改革的实际效果证明，利润留成等以企业和职工为对象的物质刺激措施， 在激励劳动者生产积极性和增强企业活力方面收到了一定的效果，但国家 作为资本所有者的利益却受到了一定程度的侵犯，现实中出现了比例留成 条件向企业利益倾斜、多发和滥发奖金“工资侵蚀利润”等现象。 2 ．利改税和“税利分流”中的财务契约关系① 1983-1984 年实行的利改税改革，国家主要是想以更为规范的税收方案 ① 利改税和“税利分流”是与承包制、资产经营责任制、股份制等各种改革并行的配套措施，因而， 严格来讲，并不能将其视为国有企业改革的一个阶段，但它对国有资本出资人与企业经营者之间的 资本收益分配关系发生的影响却重大而深远。 12 来调节政府和企业之间的分配关系。1983 年的第一步利改税，即在企业实 现利润中，先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润采取多种 形式在国家和企业之间进行合理分配。1984 年改为第二步利改税，即将国 有企业原来上缴国家财政的税利，改为向国家完全交税，税