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建设用地与建设用地管理 高建华 河南大学环境与规划学院 (二)建设用地的特性 1.建设用地的扩展性 土地是自然的产物，其面积的有限性是普遍现象，尤其是耕地面积的有限性则更是人们熟知的。土地是实现任何生产所必需的物质前提，它不仅在农业生产中起生产资料的作用，同时在工业、运输业以及人类物质生产活动的所有其他部门中同样起着生产资料的作用。建设用地是除去农业生产之外包括工业、运输业以及人类一切生产、生活的物质需求所使用的土地，它总是在不断地延伸、扩大。建设用地的数量是一个巨大的未知数，对农业用地构成了巨大的威胁。 2.建设用地的非生态利用性 狭义的建设用地是指付出一定投资(土地开发建设费用)，使其具备一定的建设条件，用来建筑的土地，它所利用的是土地的承载力或空间，不以取得生物产品为主要目的：广义的建设用地是指一切不以取得生产产品为主要目的的土地，不仅包括建筑用地，也包括利用土地的自然景观等功能，起到特殊场所、基地作用的土地，如风景旅游区用地、自然保护区用地等，即土地承载功能。因此，这一特性决定了在选用建设用地时，主要考虑土地的非生态因素，而影响土地肥力的生态因素等，对建设用地则没有多大关系。因此在实际工作中，当建设用土地与农业用土地发生争地时，应首先考虑把肥力较高的土地优先用于农业生产。 3.建设用地逆转的相对困难性 农业用地和建设用地是可以相互逆转的，但从农业用地变为建设用较为容易，是大多数土地用途的流动方向，而从建设用地变为农业用地则较为困难，是少量的。如，由农田变为公路，所涉及的只是工程质量问题；但如果要将废弃的公路重新垦为农田，则相当困难，需要消除所有沥青、石子、水泥等，甚至可能包括一些特殊的有毒物质。这一特性告诉我们，搞建设时，特别是把农业用地转变为建设用地时应十分慎重，注重建设项目的可行性研究，进行充分的论证分析，最终作出正确的决策。 4.建设用地的再生性 土地是自然的产物，其不可再生性已为人们共识。土地的不可再生性表现在两个方面，一方面土地作为自然的产物，其面积是有限的；人类的劳动可以改良土壤，提高土地的质量，但对土地面积的影响却是微不足道的。另一方面，土地作为农业生产最重要的生产资料，农作物通过根系吸收土壤的各种养分、水分、空气和热量而生长发育，最后结出丰硕的果实。具有肥力的土地在农作物整个生长过程中，自始至终都发挥着极其重要的作用，但是土地的肥力如果一旦丧失，将永久失去种植能力，这就是农业用地的不可再生性。 对于建设用地而言，建设活动与土地肥力完全无关。建设需要使用的土地可以在具有肥力的土地上进行，亦可以在不具有肥力土地上进行。通过工程的手段，营造的各种建(构)筑物等工程实体，当这些工程实体年代已久不能为人类再利用时，人类可通过工程的手段在这块土地上进行重复的开发、利用。这种把现有建设用地中的部分土地经过再开发变成新建设用地的过程，就是充分发挥和利用建设用地能再生的特性。这一特性告诉人们，对建设用地的需求，可以从不断开发的过程中，获得新的操作场地和建筑空间。 5.建设用地的空间性 建设用地与农业用地在土地利用的相互关系上，有着显著的本质区别，农业用地一般来说只能算是平面或单层的利用，而建设用地不仅可以平面利用，同时还可以多层、高层或超高层利用。 6.建设用地的区位特性 在建设用地的选择中，区位始终扮演着第一重要的角色。因为土地的承载力对于大多数的建设项目而言不构成一种制约，只是在涉及到诸如高层建筑、大型水坝建(构)筑物中才有特殊要求。而区位则不同，它处处影响着建设用地的选址。各种矿产开发主要由位置决定，道路主要考虑位置，城市发展也是依据其合理的区位，有污染的企业布局更是一个位置问题。需要指出的是，位置是一个相对的概念，它的相对性表现在两个方面，一是对一种用地的好位置的土地，对于另一种用地则可能是不好的位置。另一方面是位置可能通过周围环境的改变而改变，经济活动对于位置本身的影响也是巨大的。例如：交通的改善可以将一块位置不好的土地变成位置较好的土地。 二、建设用地管理 (一)概念 建设用地管理是指国家为维护社会议土地公有制，调整建设用地关系，合理组织建设用地利用而采取的行政、法律、经济和工程技术综合性措施。其管理的对象是指已利用土地中除农业用地之外的一切非农业生产用地，即广义的建设用地。 所谓调整建设用地关系是指建设用地权属的确立与变更，以及理顺和协调在解决建设用地的分配和再分配过程中所产生的各种关系。建设用地权属的确立与变更是指国有土地使用权和集体土地建设用地使用权的确立与变更，一般通过土地征用、划拨、城镇国有土地使用权的出让、转让以及集体土地使用权的转移等实现。而土地分配和再分配过程中所产生的各种关系是指建设用地与农业用地之间的关系、城镇