集体土地产权制度建设与非农建设用地流转浅议研究.pdfVIP

江苏省土地学会学术年会(二oo七年度)论文集 集体土地产权制度建设与非农建设用地流转浅议 吕华明。 (东台市安丰镇国土资源所，盐城东台224200) 摘要：土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，“是一切生产和一切存在的源采”。在阶级社会里，土地关系是法律关系 的重要组成部分。古今中外，历代统治阶级都非常重视土地的立法活动，建立土地所有权制度。随着我国社会主义经济建设 步伐的加快，土地已成为各项经济活动重要的载体，在土地市场中对集体土地产权的流转、权能的实现的要求十分迫切。但 是现行法律的规定使得集体土地不仅先天的不足、而且后天受到种种限制。现实中，农村集体非农建设用地私下、变相的转 让大量存在，这不仅严重损害了国家、集体的利益，扰乱了土地市场秩序，而且造成了土地产权关系的不清、交易的不安全，给 农村、社会增加了不稳定因素。因此，研究和改善集体土地产权制度建设，规范集体非农建设用地的流转机制已成为新形势 下我国土地管理工作的又一重要课题。本文旨在通过对我国集体土地产权制度现状的分析，探讨集体土地产权制度和非农 建设用地流转的可行性。 关键词：集体土地产权非农建设用地流转 1我国农村土地所有权制度的历史沿革和现状 1．1农民土地所有制的建立 建国后到1952年的土地改革，实现了在1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》中提出的目标：“废除地主阶 级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制，借以解放生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”通过改革， 到1952年底，已使3亿无地或少地的农民获得了6700万公顷的土地，建立起了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制。 在当时对恢复农业生产，稳定刚诞生的新政权产生了极为显著的成效。 1．2农村土地集体所有制的建立 1952年中国工业化、城市化进程刚刚开始。1953年新一轮农村土地制度变迁便启动了。为适应当时实施的优先发展工 业的战略，建立起了相配套的高度集权的计划经济体制、人民公社制度和城乡分隔制度，具体体现在土地制度上，则是建立了 传统的土地集体所有制——“三级所有、队为基础”。 1．3农村家庭联产承包经营责任制的建立 70年代末，中国的经济体制改革以农村土地制度改革为发端在全国展开，在农村实行土地家庭联产承包经营责任制，农 业生产效率大大提高。这种变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自主权，但尚存若干弊端。 2集体非农建设用地产权管理的现状和存在问题 现行《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅 基地和自留地，也属于集体所有。”《民法通则》中规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社 等村农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)村农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)村农民集体 所有。”《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经 营、管理；已经分别属于村内2个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、 管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农民集体经济组织经营、管理。”由此确定了集体土地所有权的主体。但同 时，法律对集体土地作出了一些限制性的规定。例如《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地 的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的， 或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定：“农民集体所有的土地 使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等 情形致使土地使用权发生转移的除外。”这些规定使得集体土地产权关系的明确变得相当困难，导致r集体建设用地难以规 范流转的问题。主要体现在： ·作者系江苏省东台市国土资源局安丰镇国土资源所所长 一438— 第五部分权籍篇 集体土地产权制度建设与非农建设用地流转浅议 2．1集体土地所有权主题模糊 虽然法律规定了集体土地所有权主体是村民集体、村内2个以上农村集体经济组织的农