中国耕地占补平衡政策的成效与局限 Effectiveness and Limitations of Cultivated Land Requisition-compensation Balance Policy in China.pdfVIP

No·32014 V01．24 中国人口．资源与环境 2014年第24卷 第3期a_Ⅲ姨P()HJI．A．110N。砌强oI礓ta隅ANDDⅣ琢删呱田附r 中国耕地占补平衡政策的成效与局限 孙蕊1 孙 萍2 吴金希1 张景奇2 (1．清华大学社科学院战略新兴产业研究中心，北京100084；2．东北大学文法学院，辽宁沈阳110819) 摘要1997年至今，我国耕地占补平衡政策已在全国范围实施了十余年。其政策目标也经历了由“耕地占补过程”的数量一质量一生 态平衡的发展变化。从耕地占补平衡政策执行情况、耕地总量和粮食产量3个指标分别评价不同时期的政策效果。自2001年全国 各省(区、市)从总体上已实现耕地占补平衡政策在“数量平衡”上的要求；但是我国耕地总量却持续下降，补充耕地质量无法得到保 障；而且我国粮食产量与耕地数量、质量变化情况也有着直接的关联。虽然耕地占补平衡政策在国内生产和社会生活等方面发挥了 积极作用，但事实上，我国“耕地占补过程”还存在很多问题没有从根本上得到解决，暴露出政策效果的局限性．如：“只占不补”、“多 占少补”等违法用地现象未根本遏制；“占优补劣”进一步引发生态恶化；“先占后补”继续发酵社会不公。从公共政策视角，进一步研 究发现：在政策目标上。耕地占补平衡政策过多地强调于确保补充耕地与建设占用耕地的“数量平衡”，而忽视了耕地占补过程的“质 量平衡”和“生态平衡”等多重目标：在政策内容设计上，耕地占补平衡政策更加偏重于对“占用耕地”及其补偿的要求。但缺少对“补 充耕地”环节的规范．从而导致我国耕地质量整体水平下降；在政策执行中，由于该政策在客观上增大了耕地供给难度，而地方政府与 中央政府博弈目标的非一致性导致行政角色偏差。在此基础上，从政策目标、政策内容、地方政府的角色转变和公众参与机制4个方 面提出改进耕地占补平衡政策的对策建议。 关键词耕地占补平衡政策；政策分析；政策演变；政策目标：政策效果 中图分类号F205文献标识码A 文章编号l∞2—2104(2014)03—004l一06 1997年至今，我国耕地占补平衡政策已历经了十余垦、开发补充耕地210．62万hm2。从统计数字上看，补充耕 年的历史沿革。党和国家根据国民经济建设在不同时期 地数量大于非农建设占用耕地数量，符合耕地占补平衡政 对耕地需求的变化情况，对耕地占补平衡政策进行适时调 策在“耕地数量”上的“占补平衡”要求，如图l所示。 整，也不断协调各项配套政策之间的关系。 a非农建设占用耕地数量 1 耕地占补平衡政策效果评价 根据耕地占补平衡政策的几次重大改革和调整，将政 雹墨 策演变过程划分为3个阶段：数量平衡政策期(1997一 咬暑 2003年)、数量一质量平衡政策期(2004—2010年)和数娶蛋 量一质量一生态平衡政策期(2011年至今)。 荽薹 一。 1．1数量平衡政策的效果(1997—2003年) 首先，从政策执行情况来看，1998年全国共有17个省 (区、市)实现了耕地占补平衡；1999年增加到24个；2000 年份Year 图l 我国非农建设占用耕地与补充耕地 年底增加到29个；2001年和2002年全国31个省(区、市) 变化情况(1997—2003) 总体上全部实现建设占用耕地当年占补平衡‘1。J。据《中