略论《大气污染防治法》的不足及其完善(1)研究.pdf

略论《大气污染防治法》的不足及其完善 张式军 曹 甜 （山东大学法学院，山东济南250100） 摘要：2000年修订的《大气污染防治法》共有七章六十六条,与 1995年颁布实施的 《大气污染防治法》相比，从篇章和实质内容上都有了较大的改动。一方面明显加大了大气 污染防治力度,另一方面新增了数项重大的大气污染防治法律制度和措施。但是，其内容仍旧 存在较大的不足，特别是部分制度缺乏可操作性，直接导致了现实执法中的困难，使其难以 得到真正、有效的实施，有悖于立法初衷。本文对其中关于政府责任规定、法律制度规定、 法律责任的规定存在的不足进行分析，并提出完善的建议。 关键词：大气污染防治 政府责任 法律制度 法律责任 完善 一、政府责任规定的缺陷及其完善 《大气污染防治法》总则部分规定了地方各级政府在防治大气污染方面的责任， 明确将“防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会 的可持续发展”作为政府的任务，要求各级政府“对本辖区的大气环境质量负责，制定规划， 采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”但从总体上而言，《大气污染防治法》 规定的地方各级政府责任仍旧过于狭窄。 首先，责任规定不科学，政府落实其责任可能也无法确保大气环境的改善。《大气污 染防治法》第三条二款规定地方各级政府对本辖区的大气环境质量负责，但由于大气的流动 性，本辖区相关单位、个人排放的大气污染物可能对本辖区外的地域产生污染，而对本辖区 无甚影响，地方政府只对本辖区的大气环境质量负责，可能助长排污单位的污染行为，导致 以邻为壑的情况，有违立法的目的，不利于环境的保护；《大气污染防治法》第三条二款规定 地方政府应使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。但达到标准仅为政府改善大气环境的 最低要求，而非政府的最终目标，这也同第二条规定的“保护和改善大气环境”，存在不一致 的地方。地方政府在大气环境质量达到规定标准时，还应采取措施使之不断改善。 其次，责任承担缺乏相应的法律规范作为依据。《大气污染防治法》第四条规定 了各级公安、交通、铁道、渔业管理部门及县级以上人民政府其它有关主管部门的职责范围， 但规定得过于空洞和宽泛。对“其他有关部门”本身就存在无法界定的问题，其职责范围更 是难以确定。而且交通、铁道等管理部门缺乏与《大气污染防治法》相配套的法律、行政法 规，致使其无法履行监督管理职责，从事监督管理活动也处于无法可依的状态。 再次，责任划分不合理。《大气污染防治法》第七条规定政府有权制定污染物排 放标准，但有权制定大气污染物排放标准的仅为国家和省、直辖市一级。这项条文规定的立 法权限明显过于狭窄，不但压缩了地方的立法权限，挫伤地方环境治理的积极性，而且与立 法法规定的地方立法权限存在不一致：立法法第六十三条明确规定“较大的市的人民代表大 会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、 自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会 常务委员会批准后施行。” 大气污染物排放标准作为地方可立法事项，理应下放到较大的市 一级，这样既可以保证地方政府治理大气污染的主动性，同时又兼顾了《大气污染防治法》 与立法法的衔接；《大气污染防治法》第十七条列举了污染防治重点城市的几个类型，但列入 重点城市范围过小，其立足点多为“防”而忽略了“治”。对于国务院核定的较大的市，经济 都较为发达，其中相当一部分是资源型城市，存在高耗能高污染工业，大气环境质量低，若 不将这类城市列入防治重点城市，不利于大气污染的治理。而且基于大气的流动性，边境城 市排放的大气污染物可能对邻国造成大气污染，不对边境城市进行重点防治，亦会造成国际 纠纷。 583 笔者认为总则部分有关政府责任的部分应当予以调整，扩大政府责任的范围，增加不 同辖区的环境保护行政部门合作和改善大气环境质量的规定。其第三条可修改为“地方各级 人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达 到规定的标准并逐渐改善，各地方人民政府应相互配合共同防治大气污染。”；明确“其他有 关部门”的范围和职责范围，完善大气污染防治其他部门的配套立法。对“其他有关部门及 其职责范围”作列举式立法。第四条可修改