试论我国湿地保护的立法原则研究.pdfVIP

1034 次 2004-11-16 试论我国湿地保护的立法原则 蒋兰香* 湿地是重要的土地资源和自然资源。我国占有世界1/10 的湿地资源，总面积达6600 万公顷， 居世界第四位，其中国际重要湿地21 块，总面积303 万公顷。与森林、耕地和海洋一样，湿 地具有抵御洪水、调节径流、蓄洪防旱、控制污染、改善气候、促淤造陆、美化环境等多种 功能。湿地是天然的蓄水库，又是众多野生动物特别是珍稀水禽的繁殖和越冬地，它还可以 给人类提供水和食物，与人类生存息息相关，被称为“生命的摇篮”、“地球之肾”和“鸟的 乐园”。20 世纪90 年代以来，我国在湿地保护和利用方面采取了一系列的措施，一定程度上 保护了湿地和生物多样性。但在人口和经济的巨大压力下，经济快速发展以及人类生产生活 对湿地依赖程度的提高，直接导致了湿地及其生物多样性的普遍破坏。据统计[1]，至20 世 纪后半期的40 年间，我国已有50％的滨海滩涂湿地不复存在；全国约有13％的湖泊已经消 失；黑龙江三江平原78％的天然沼泽湿地丧失；洪湖水生植物种类减少24 种、鱼类减少约 50 种；七大水系63.1％的河段水质污染失去了饮用水功能。造成这种恶果的原因主要在于： （1）对湿地的盲目开垦和改造；（2）对生物资源的过度利用；（3）对湿地水资源的不合理利 用；（4）湿地污染加剧；（5）泥沙淤积日益严重；（6）海岸侵蚀不断扩展等等。湿地遭到如 此严重的破坏除了自然界的自然侵蚀外，人为破坏和对湿地的漠视是主要原因。尤其是在环 境权日益引起重视的今天，湿地的多种功能和综合价值仍未被公众以及管理者认知，湿地被 认为是荒地，各类湿地资源成为原始性开发利用的对象，而立法上对湿地的保护却又显得苍 白无力。对于侵占、破坏湿地的行为，根据现行法律不便追究其责任，因此，加强湿地保护 立法成为我国政府保护湿地亟需解决的问题。本文拟对湿地保护立法的原则进行研究，以期 解决一些湿地立法的基础问题。 1. 我国湿地保护的立法现状 1.1 我国对湿地保护的国际合作与协议 为了遏制生态环境的恶化，保证社会、人口和资源的可持续发展，我国首先通过加入国际公 约、并与许多周边国家和地区签订协议或协定的方法对湿地进行保护。1992 年7 月，我国正 式加入了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称湿地公约），这是我国保 护与利用湿地的一个重要里程碑。此外，我国还加入了《国际捕鲸管制公约》、《濒危野生动 植物种国际贸易公约》、《联合国海洋法公约》、《防止倾倒废物及其它物质污染海洋公约》、《保 护世界和自然遗产公约》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国防治荒 漠化公约》，直接或间接地对湿地进行保护。在国际合作方面，中国与世界自然基金会（WWF）、 湿地国际（WI）、联合国开发计划署（UNDP）、国际自然保护联盟（IUCN）、国际鹤类基金会（ICF） 等国际机构和组织在湿地野生动物保护、湿地调查、湿地自然保护区建设以及人才培训等方 面进行了合作。中国政府还分别与日本、澳大利亚政府签订并认真执行了中日、中澳候鸟保 护协定；与俄罗斯政府签订了中俄两国共同保护兴凯湖湿地的协定。加强了与周边国家和地 区保护候鸟，特别对跨国迁徙水鸟及其栖息地保护工作。 1.2 我国对湿地的国内法律保护 加入《湿地公约》后，我国政府于1994 年将中国湿地保护与合理利用项目纳入《中国21 世 纪议程——中国21 世纪环境与发展白皮书》优先项目计划，把我国的湿地保护提到了优先发 展的地位；1994 年我国还完成了《中国生物多样性保护行动计划》；1995 年制定的《中国21 世纪议程——林业行动计划》是实施《中国21 世纪议程——中国21 世纪人口环境与发挥作 白皮书》的一个专向行动计划，提出了湿地资源保护与合理利用的目标和行动框架；1996 年 国务院批准了“跨世纪绿色工程规划”，其中包含了国家和地方大量水污染治理和生态保护工 程；1998 年国务院正式公布了《全国生态环境建设规划》，该法规的公布对中国湿地的保护 和合理利用开发具有很大的推动作用；2000 年 11 月8 日，由国家林业局牵头，外交部、国 家计委、财政部、农业部、水利部等17 个部委参与制定的《中国湿地保护行动计划》正式发 布。《中国湿地保护行动计划》的编制是一项非常重要的工作，它确定了中国湿地保护和合理 利用的目标、内容、优先领域和优先项目，使湿地的保护和合理利用工作走上规范化、制度 化、科学化的轨道，以确保采取协调一致的行动，进一步推动中国湿地保护事业的发展。 除了国务院及其机构制定的上述法律法规外，近十几年来，我国还颁布了一