论《环境保护法》的修改研究.pdfVIP

论《环境保护法》的修改 汪 劲（北京大学法学院，北京 100871） 摘 要 本文围绕《环境保护法》修改的法律效力和内容定位问题，对《环境保护法》的现状、问题及其在 我国环境与资源保护法律体系中的地位和作用进行了分析，并论证了将《环境保护法》修改成为国家基本 法的必要性和可行性，在此基础上提出了将《环境保护法》修改成为国家环境基本法的理想模式。 关键词 环境保护法 修改 基本法 1.问题的提出 20世纪九十年代中叶，受第八届全国人大环境与资源保护委员会的委托，原国务院法制局曾邀请国务院部 分环境与资源保护部门官员以及环境法专家们，就《环境保护法》在中国环境与资源保护法律体系中的地 位、作用以及该法是否需要修改等问题进行了专门的研讨。鉴于1989年修改制定《环境保护法》以及中国 先后制定的20多部环境与资源保护法律都是由全国人大常委会审议通过的实际，笔者认为随着国家环境与 资源保护法律体系的健全完善，《环境保护法》的地位、作用及其效力将不断受到单项环境与资源保护法 律的挑战。因此笔者在这次会上提出：如果对《环境保护法》的修改不从法律效力和内容的定位上作出实 质性的改变，修法便没有任何实际意义。如是，还不如将其废止。尽管如此，笔者的观点仍倾向于修改《环 境保护法》并将其从传统实施法的功能定位中抽象出来，使其成为一部协调发展与环境的关系、确立国家 环境政策、目标原则与方法的国家基本法律。[1] 2003年3月25日，第十届全国人大环境与资源保护委员会一成立，有关领导便就本届人大环境与资源保 护立法工作召集在京的部分环境法专家等召开了座谈会。会上，部分专家学者就修改《环境保护法》提出 了许多积极的建议。这样，如何修改《环境保护法》的问题又摆在了我们的面前。 由于各国家机关所处的位置与职能的不同，因此各部门对修改《环境保护法》所考虑问题的出发点也各不 一样，因为对《环境保护法》的修改必然涉及各有关部门的实际利益以及国家对宏观经济的调整。有鉴于 此，笔者拟就修改《环境保护法》所涉及的法律效力与法律内容的立法定位等问题提出自己的看法和意见。 2.《环境保护法》的现状与问题 我们知道，现行《环境保护法》是 1989年在原《环境保护法（试行）》的基础上修改制定的。当时修法是 基于三个因素考虑的：一是中国的经济体制正在从计划经济向有计划的商品经济过渡，并且国家环境与资 源保护法律体系还不完善；二是由于我国《宪法》在 1982年作出了修改，因而立法依据发生了改变；三是 由于《环境保护法（试行）》作为试行法本身存在的规范性和约束性不强、有些规定不够妥当、一些单项 环境与资源保护法律和行政法规的规定已经超前、法律规定的体例也与后来的国家立法不一致等问题，使 其作用逐渐下降。 从1983年初开始着手修改《环境保护法（试行）》，到 1989年底全国人大常委会通过新的《环境保护法》， 这次修法历时约七年，其间还经历了1982年和1988年国务院两次机构改革和国家环境保护行政主管部门 的三次升迁（1982年国务院进行机构改革，将国务院环境保护领导小组撤消，将领导小组办公室并入城乡 建设环境保护部作为部内设的司局级机构，名为环境保护局；1984年底，国务院将环境保护局升格为部委 归口管理的国家局，并成为同年5月新成立的国务院环境保护委员会的办公机构；1988年，国务院又进行 机构改革，将国家环保局从原城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院直属局）。 随着国家环保行政主管部门权力的不断扩充，其他相关行政主管部门逐渐感到了环境保护的压力、特别是 环境保护的崭新理念与旧的经济发展模式的矛盾。在该法修改的过程中，围绕环保部门的职权范围、法律 的调整范围、环境管理体制以及是否实行较为科学和严厉的法律制度诸问题，主要在环保部门与资源管理 部门之间、环保部门与经济行政部门之间、环保部门与其他行政管理部门之间、环保部门与企业之间展开 了激烈的争论。另外，一些地方政府也对加强环境保护可能导致经济利益受损而表示担忧。其结果，是环 境保护的基本国策向“以经济建设为中心”的发展政策作出退让，一些在国外环境法律实践中被认为是行 之有效的法律制度如排污许可制度则以“不符合中国国情”为由而未予采纳。 尽管如此，与《环境保护法（试行）》相比，修改以后的《环境保护法》不论在法律结构上，还是在法律 条文、规范的具体内容上，都作了较大的修改，并且还增加了许多新的内容，删去了一些不适当的条款。 从1989年至今，我国的政治、经济形势又发生了重大转变，特别是先后制定（修改制定）了20余部单项 环境与资源保护