论《环境保护法》的修改与环境法律制度的完善(1)研究.pdfVIP

论《环境保护法》的修改与环境法律制度的完善 万劲波 （江西理工大学环境资源法研究中心） 陈 赛 （国家环境保护总局政 策研究中心） 摘要：建立起良好的、和谐一致的环境法律体系是我国环境法制建设的重要基础。《环 境保护法》确立的有些制度不能适应新的市场经济体制和新的科学发展观要求，需要变革与 创新，而许多新的行之有效的制度又亟待上升为法律制度。基于调研和理论思考，提出关于 修订现行《环境保护法》的六点建议，以期为《环境保护法》的修改提供参考。 关键词：《环境保护法》 修改 环境法律制度 一、引言 《环境保护法》(1989年)颁行至今已有 18年，而这18年正是中国经济社会发生重 大变迁的历史时期。面对日益严峻的环境形势（官方说法是“局部有改善，整体趋于恶化”）， 该法已严重滞后于社会现实，存在诸多问题。而且同期已经颁行的环境法律频繁地被修订， 仅“十五”以来，全国人大及其常委会先后制定或修订了 10多部环境保护法律或与环境保护 相关的法律。此外，中国还广泛开展了双边和多边环境合作，签署并履行多项国际环境公约。 《环境保护法》已经不能很好地与其它法律部门和整个环境法治基础相匹配，也不太适应依 法治国方略和科学发展观的指导要求，更不能适应我国未来社会经济发展的新形势和新需要。 二、《环境保护法》确立的环境保护法律制度亟待完善 《环境保护法》有关环境法律制度的规定存在一些共性问题，表现如下： 一是政策手段单一，主要以命令控制型手段和经济处罚为主，且处罚力度小，难以取 得良好的成效。需要进一步强化民事、刑事责任，提高违法成本。同时应利用“利益诱导型- 如经济刺激”、“关系友好型-如伙伴关系”等手段鼓励“志愿行动”，并通过加强“能力建设” 和“公民（公众）参与”实现低成本的有效管理。 二是一些制度已经难以适应新的社会经济发展形势和环境保护工作的需求，需要根据 当前和今后社会经济发展和环境保护的形势进行相应的调整。特别是要对管理对象、管理权 限、行政程序和法律责任等内容进行调整，强化可操作性。 三是一些制度不利于建立守法者与不守法者之间的公平竞争。环境管理中应采用统一 的标准和尺度，建立相应的奖励制度，特别是对于大型国有企业和其他的守法企业，应使他 们从守法中得到激励。此外，一些规定在技术可行性和经济可行性方面缺乏严格的科学论证， 如立法目标、技术标准和环境法律责任的设定往往没能充分考虑地区和产业经济技术水平的 差异。 四是环境法的调整范围需要扩大。现行环境法律制度偏重于污染防治方面，资源节约 利用和生态环境保护方面的法律规定不足。 具体到各项环境法律制度，其存在的主要问题包括： （一）环境目标责任制 环境是公共财产，事关公共利益，政府理应成为环境保护的责任主体。政府在环保方 面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源 。要通过法律制度进一 步强化地方政府的环保责任，提高其环境保护意识；同时也要强调环境保护是企业和个人应 承担的责任。现行法对环境民事责任、刑事责任的具体规定不足，应结合我国环境实践，学 习和借鉴发达国家的环境立法经验，尽快完善法律责任体系，使环境法律规范落到实处。此 外，要通过建立环境保护政绩考核机制、细化政府责任和责任追究制度，强化区域环境保护 目标责任制。 （二）排污收费制度 601 由于收费标准过低，存在企业治理成本大于违法成本的情况，难以真正发挥排污收费 制度的经济激励作用。对许多造成严重后果的环境违法行为仅追究行政责任或只以罚款了之， 违法成本偏低，致使有的地方出现了“违法合法化”、“执法产业化”等现象。因此，排污收 费制度急需进一步完善，以解决违法成本低、守法和执法成本高的问题。应重视用经济激励 手段促进企业的环境保护工作，强化对严重环境违法行为的刑事处罚，规定环境违法的司法 转交程序等内容。超标排污行为依照《环境保护法》第 28条的规定缴纳超标排污费即可，并 非违法行为；而依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，环境保护的污染物排放 标准“属于强制性标准”，“强制性标准，必须执行。” 超标排污行为应当视为违法行为。其 次，《环境保护法》对排污费的征收对象、指标和费用的规定与有