论森林生态效益补偿费征收制度研究.pdf

1623 次 2004-11-17 论森林生态效益补偿费征收制度 黄伦宽* 摘要：本文介绍了中国实行森林生态补偿的背景以及对森林生态效益补偿内涵之界定；重点 探讨了森林生态效益补偿费征收制度的理论基础,并提出了建立和建全森林生态效益补偿费 征收制度方面的对策与建议，以期为我国森林生态效益补偿制度改革研究充实内容。 关键词：森林生态效益补偿费 可持续发展 补偿费征收制度 中国森林资源虽然呈现一定好转趋势，但形式依然不容乐观。制约中国林业发展的一些因素 依然没有消除。目前，影响中国森林资源培育的主要因素是森林生态效益补偿制度，中国森 林生态效益补偿还处于负补偿阶段。而其中原因之一就是森林生态效益补偿的资金不足或不 能到位。因此征收森林生态效益补偿费扩大资金来源渠道以缓解森林生态效益补偿资金不足 的压力，是一种有效的必不可少的策略手段。因此本文对森林生态效益补偿费征收制度的探 讨与研究具有极其重大的战略意义，它将为森林生态效益补偿费的征收提供强有力的制度保 障。需要明确指出的是本文研究的森林生态效益补偿费不是我们经常谈到的狭义森林生态效 益补偿费，而是本文下面进行界定的广义森林生态效益补偿费制度。 一、中国实行森林生态补偿的背景 在新的历史时期，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》。在决定中党中央、 国务院以世界眼光、从全局高度对林业的战略地位作出了科学判断。《决定》指出：“森林是 陆地生态系统的主体，林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供 给的重要任务。”“在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋 予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。”这是在党的文件中首次对林 业作出的全面的科学定位，标志着我们党对林业的认识产生了一次新的飞跃，对推动整个社 会走上生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路具有重大战略意义。进入21 世纪，我 国将全面实施可持续发展战略，今后50 年中国林业发展总体战略是“生态建设、生态安全和 生态文明”三大目标。随着国民收人水平的提高和人们对森林资源认识的不断加深，人们对 森林资源不再追求单一木材及其他直接产品，而更加侧重于无形的生态产品与服务，如森林 生态旅游的蓬勃兴起，与此关系甚密。 在现代社会人们对森林的社会和生态服务要求越来越高，越来越迫切，林业生产经营者对森 林的直接经济利用受到越来越多的限制。这就产生社会矛盾—林业生产经营者为享受森林社 会和生态服务的人们长期支付巨大费用而又得不到应有的补偿。特别是随着20 世纪80 年代 以后的国有林区的改革，中国计划经济体制逐步向市场经济体制过渡，国家和集体的分配制 度改革了，如果政府不支付这笔费用，那么生态林费用将由林农和其他经营主体承担，经营 与管理生态林，不能带来直接效益，就难以提高林农和其他经营主体经营管理生态林的积极 性，事实上已证明培育保护森林越多的地方和单位就越贫穷。20 世纪 80 年代后期统计的数 据表明中国 92％的贫困人口在林区和山区。几乎所有的森工企业都陷入“两危” (经济危 困、资源危机)境地。林区的贫困化越来越严重，森林的培育和保护日益放松，从事林业的积 极性日益下降，国家的生态环境呈现出恶化态势。 为了解决上述问题，笔者认为建立一套科学有效的森林生态效益补偿费征收制度来规范森林 生态效益补偿费的征收对森林生态保护具有极其重要的历史意义，也是解决森林生态效益补 偿资金不足的有效途径。 二、森林生态效益补偿的界定 森林不仅为社会、经济发展提供木材等有形产品，而且还为社会和经济发展提供生态产品与 服务等无形产品。从整体而言，森林资源具有正向外部性，由于森林资源的存在，增进了其 他利益群体的效益或者福利。木材等林产品易于通过市场手段来解决，而无形的森林生态产 品与服务则难以通过市场来实现与体现，具有公共物品所具有的非排他性和非竞争性两个明 显的特点，因而存在着市场失灵问题。 由于森林资源为社会和经济发展提供了具有正向外部性的生态产品与服务,客观要求对收益 群体进行补偿费的征收，以实现经济外部性内部化，从而使生产要素得到最优配置。从经济 学的角度分析，森林生态效益补偿是通过有益(或者受损)的森林生态产品或者服务进行补偿， 从而使森林生态外部性内部化，实现资源最优配置，正向激励森林生态产品和服务的提供者。 根据此定义，笔者认为森林生态效益补偿不再简单为传统意义上的生态效益补偿，而包括更 为广泛的内涵，其外延也应得到延伸。既包括对森林生态产品与服务提供者所带来的正向激 励，如补偿费(补助)、直接投资