国土资源保护利用之法律规制的指导思想研究.pdfVIP

国土资源保护利用之法律规制的指导思想 葛枫 （国家环境保护总局武汉大学环境法研究所武汉430072） [内容摘要]国土资源涵盖非常之广，必须有统一的思想来指导对其保护利用活动的整体规制。本文试图从 宏观层次把握国土资源立法之指导思想。 [关键词]国土资源 法律规制 指导思想 一、国土资源的概念及特点 （一）国土资源的概念 关于国土资源的概念及外延，众说纷纭，综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国土地资源。 这是最狭义的概念。其二，国土资源单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、 生物资源、能源资源、旅游资源等。其三，国土资源“一般是指一国国家主权支配管辖的自然资源及其决 定的环境资源和社会经济资源。” 其四，蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中对国土资源给予最 广泛的定义，“国土是指一个主权国家管辖下的陆域、海域、空城的总体及其间的全部自然资源。” 本文 认为，国土资源，是一国主权支配管辖下的环境资源的总称。此处“环境资源”概念包括环境与自然资源 两个方面，将其整合为一个概念的立足点是其同共的特点：生态性和可利用性。将环境资源整合为一个概 念，有利于资源开发利用的同时，注意到资源的生态价值性，将环境保护融入其中；也有利于在环境保护 的过程中将环境的生态价值有形化，赋予其市场价格，以在市场经济的条件下利用经济手段更好地保护环 境。 （二）国土资源的特点 1、国土资源是一国国家主权支配管辖的陆域、海域和空域的总称，是一个政治概念，具有主权性。 2、生态整体性。国土资源是个整体概念，它是一国环境资源的总称，包括土地、矿产、海洋、淡水、大气、 森林、野生生物等资源实体及其多种价值。 国土资源具有生态一体性。土地、大气、海洋、淡水、森林、野生生物等资源，是地球生态系统中重要的 组分，它们要么有生态系统中有着未知的或已知的不可替代的位置（如大气、水、森林、野生生物等）对 其过度索取和利用会对整个生态系统产生微妙的影响，如果不注意这种影响，很可能会造成整个生态系统 的崩溃。例如，南美的亚马逊原始森林是世界上最大的热带雨林，木材蓄积量占世界总量的45％。然而， 自60年代开始，这片森林就被大规模砍伐，森林覆盖率从80％迅速减至40％，致使当地降水减少，水土 流失加剧，气候变得炎热干燥。要么在对其利用过程中会增加生态系统中本没有的成本，超出环境承载力， 导致整个生态系统紊乱（如对矿产资源的开采和利用，对大气、水的环境容量的利用等）。 国土资源是一个整体概念，也是一个生态概念。 3、利益公共性。国土资源对一国乃至世界人类具有共同的环境利益。大气、水、森林、野生生物等环境资 源是地球生态系统中的重要组分，它们在其中的重要地位就是其于人类环境公益的根源，它们的多寡及品 质直接影响到生态系统的质量，从而间接影响到整个身处此生态系统中的个体的环境利益，人既是社会人， 也是生态人。充分保护、合理利用环境资源，保存并增加其生态价值惠及整个人类。 国土资源对一国国民具有共同的经济、社会利益。对土地、水、矿产等资源如何保护，利用具有战略性意 义。土地是粮食之源泉，水为生命所必需，矿产等能源乃经济发展之血液。国土资源的多寡及对其利用和 保护的状况影响到整个国家乃至社会的利益。国土资源是一个社会概念。 4、价值多样性。国土资源具有价值属性。其价值属性来源于其可资利用性和稀缺性。对资源的利用的要体 现其价值属性。 而且一种环境资源常常具有多种价值属性。比如森林，木树的消费是利用立木的经济价值，水土口保持、 风沙噪音等各种防护林是对其生态价值的多种利用，森林公园、城市绿化等正是利用了其美学价值。我们 要注重对资源的多重利用，保护其生态价值，充分发挥环境资源的效用。 国土资源涵盖范围非常之广，各种环境资源都有自身特点，用一部国土资源法来包容其所有内容实非易事。 然而，因其特点具有上述之共同性，对其整体规制亦具有必要性，使国土资源之综合立法不落入虚谈。笔 者不揣学识浅陋，试图从宏观层次把握国土资源立法之指导思想。 二、国土资源保护利用之法法律规制的基本原则 （一）整体性原则 国土资源的生态整体性和利益公共性要求确定国土资源保护利用的整体性原则。整体性原则即着眼于环境 资源的生态一体性，从全局利益和代际利益出发，从整体上对国土资源的保护利用行为进行规制，并协调 各种环境资源的保护利用行为。也即从整体上处理环境资源的开发利用与环境保护的关系，以及环境保护 与经济发展的关系。 首先，国土资源是一个有机的生态统一体，各种环境资源之间存在密不可分的联系，彼此有着微妙的影