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城市国有土地市场化配置的制度非均衡解释 中国公共管理论坛 城市国有土地市场化配置 的制度非均衡解释 □曲福田 石晓平 城市国有土地市场化配置极大地提高了土地资源的配置效率 , 提供了对土地使用者集约 利用土地的激励机制 ,促进了国有企业现代企业制度的建立 ,为中国市场经济取向的改革创立 了公平合理的竞争环境。从简单收取外资和合资企业的土地使用费,城市国有土地到目前已经 ( ) 形成了土地出让、土地租赁、作价 出资 入股、国有土地使用权国家授权经营、保留划拨5种使 用形式的并存 ,这5种形式依次市场化配置程度在降低。目前实践中采用土地出让等市场化方 ( ) 式用地的比例仍然较低 ,作价 出资 入股和国有土地使用权国家授权经营两种形式适用的企 业范围有限 ,保留划拨是对公益性用地和一些国家扶持的行业经营性用地仍然采用的方式。 由于在城市国有土地产权制度、政府与企业的关系、土地市场化改革制度供给等方面仍然 存在许多的不足 ,使目前城市国有土地的市场发育还不尽完善 ,仍然存在城市国有土地低效率 配置、企业竞争环境不公平等诸多问题。由于城市土地资产运营受到行政力量干涉,导致寻租 行为等一系列问题的产生。一方面在市场机制作用下 ,城市国有土地使用效率得以不断改善 , 但另一方面城市国有土地低效利用和闲置等现象仍然大量存在 , 城市建设用地方式依然在依 靠不断侵占耕地资源来实现 ,也更进一步使耕地资源保护政策的效率降低。 同时 , 由于耕地大量减少和城市土地使用效率低下,使中央政府并没有实现其“收益”最大 化 , 中央政府依然试图在不断增加其对改善土地资源配置效率的制度创新供给,使城市国有土 地市场的发育表现为明显的制度创新非均衡过程 , 似乎中央政府的制度创新供给仍然没有达 到其最优边界。而另一方面 , 由于改革中地方政府的行为和利益取向,尤其是地方政府在城市 土地市场化配置改革中重要的制度供给作用 , 使得对城市国有土地市场化配置的制度非均衡 分析 ,必须考虑到地方政府的制度供给作用和行为。因此本文所关注的问题是,城市国有土地 市场为何发育滞后 ,是由于中央政府的制度创新供给不足造成的 ,还是由于具有独立利益取向 的地方政府的存在导致了中央政府制度创新供给低效率而表现为供给不足? 因此 , 分析城市 国有土地市场化配置改革制度非均衡的过程, 尤其是在城市国有土地市场发育分析中引入对 地方政府行为的分析 , 不仅能够从理论上提供对城市国有土地市场发育滞后和土地市场发育 制度创新供给非均衡的解释 ,而且能够从中央和地方政府的制度创新取向上的差异分析 ,得到 分析城市国有土地市场化配置制度均衡的一般框架 , 同时分析的结论可以提供改善城市国有 土地市场发育的一些政策建议 , 对改善中央政府制度供给效率和城市国有土地市场进一步的 发育都将具有很重要的现实意义。 一、引言 已有的研究为试图给出城市土地市场发育制度非均衡的原因作了大量努力, 如王玉堂 - 46 - 中国科技论文在线 《管理世界》( 月刊) 2002 年第 6 期 ( )