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和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 对旅游区详细规划的探讨 汪 芳 侯安扬 【摘要】 对旅游区详细规划的现状问题进行了概括，认为旅游区详细规划目前主要存在着管理体制存在冲突、编制内容定义 模糊、用地分类依据不明确三方面的问题。对比了建设部门和旅游管理部门不同的管理体制，并对涉及详细规划的相关法律法 规进行了总结。在此基础上，再通过对比新旧《城市规划编制办法》和《旅游规划通则》详规相关章节，指出了当前旅游区详 细规划前期研究不足和侧重内容有偏差等问题，给出了一体化编制等构想和详规阶段应侧重的内容。进一步总结了当前困惑许 多人的旅游区土地利用分类及其依据问题。 【关键词】 旅游区；详细规划；用地分类 旅游区向来是城市规划领域关注的热点。自 20 世纪 90 年代以来，我国旅游业随着经济水平提高得到迅速的发 展，旅游区数量、规模也日益的壮大，旅游区规划也需求和要求也不断提高。在《城市规划法》等一系列的法规中， 对有关总体规划、分区规划、控制性详细规划，有关文本、实施细则、图则等的分级分类安排，以及一系列指标体 系的确立，都保证了城市规划的编制得以顺利地沿着科学化、法制化、规范化的轨道前进，同时也是我国旅游区的 规划编制时的依据。目前旅游区的规划不仅涵盖到总体规划、分区规划、详细规划这些法定规划，还涉及到旅游项 目规划、城市设计、景观设计等非法定规划。但是，由于旅游区不同于一般城市用地，而现行的法规管理体制下部 门职责分配、编制内容等方面的原因，使得我国旅游区的规划出现了不少问题。有学者指出，由于人们对于旅游规 划认识上的不足，出现了一些将旅游目的地规划等同于城市规划的误解，目前我国在建的旅游目的地，大多存在着 缺乏旅游吸引物问题和严重的城市化倾向问题[1]。旅游区的详细规划（以下简称“详规”）直接涉及到实体空间建设 层面，也作为政府的政策载体，与城市规划管理、开发直接联系，其作用非常突出，同时存在问题也不容忽视，对 它的研究和讨论需要不断的深入。 1 “旅游区”详细规划编制的体制性问题 1.1 旅游区的定义 旅游区(Tourism area) 的定义问题直接涉及了规划编制内容、用地分类标准、审批管理程序等问题。由国家旅游 局负责组织编写、国家质量监督检验检疫总局发布的《旅游规划通则》里将旅游区定义为“以旅游及其相关活动为 主要功能或主要功能之一的空间或地域。” [2]而在建设部发布的《风景名胜区规划规范》也定义了另外一个相近的 概念——“风景名胜区”，即指“风景资源集中、环境优美、具有一定规模和游览条件，可供人们游览欣赏、休憩娱 乐或进行科学文化活动的地域” [3] 。从各地现状来看，两者常被混淆在一起，甚至部分规划人员也无法对它们辨别 清楚。笔者认为，对于两者的区别，首先在于旅游区更加强调涉及产业的经济特征与社会特征。其次在场地特征方 面，“旅游区”的适用性更广泛一些，不仅包括了以自然风景资源为主的旅游目的地，还包括了历史街区等以社会人 文资源为主的场所。在空间尺度上，两者也存在着差异。广义的旅游区的可以使整个城市的范围，也同样可以是某 一片地区、某一个街区、某一个景点。 旅游区作为为公众服务的公共商品，其规划除了具备应有场地的个性之外，也需要考虑对市场定位、产品策划 等有较为深入的掌握，这一点也决定了旅游区的规划不能简单照搬照抄传统的风景名胜区规划模式和城市规划模式， 对旅游区规划的编制需要结合到旅游区的特征与现状进行。 1.2 两套管理体制 详规编制管理由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）负责，其中控规依据已经批准的城市总体规 划或者城市分区规划组织编制，修规则由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门提出的规划条件，委托城市 规划编制单位编制。但是，旅游管理部门系统在《旅游规划通则》等规章也明确规定，在旅游区进行的详细规划应 该由国家旅游行政主管部门负责管理。除了管理部门职责的差别外，各项管理规定也有所不同(表 1)。 表 1：建设主管部门与旅游行政主管部门详规管理差异 建设系统部门的详规 旅游系统部门的详规 规划编制组织主体 建设主管部门（城乡规划主管部门） 国家旅游行政主管部门 规划编制组织形式