对烟草行业实施系统化法律监管的深层思考研究.pdfVIP

中国烟草学会第四届理事会第四次会议暨2003年学术年会会刊 对烟草行业实施系统化 法律监管的深层思考 赵国臣 (国家烟草专卖局法规司) 现阶段，我国烟草行业正在由以行政管理手段为主向以法律手段和市场手 段为主迅速转变。对烟草行业实施系统化法律监管，是下一步为实现“坚持做精 做强主业，保持平稳发展”基本方针的预期目标而能动地提供动力支持与法律保 障的一项具有开创意义的重大举措。 1 烟草行业实施系统化法律监管的迫切性 什么是系统化法律监管?所谓法律监管，是法律法规部门在既定的职责范 围内，对法律诉讼和非诉讼法律事务实施监督、指导和管理。系统化法律监管， 则是根据烟草行业现阶段和今后一个时期发展的需要，对全行业的法律诉讼事 务和非诉讼法律事务(包括法律干部队伍建设、法律资源整合利用、高风险经营 活动的法律前置审查、重大决策过程中法律风险把关、产品包装与广告推介、媒 体利用、涉法事务协调、企业形象树立等相关重大活动)进行整合与统筹，使分散 管理变为集中管理，将粗放管理变为集约管理，进而实现全行业的统一领导、步 调一致、集约高效管理。 在全行业实施系统化的法律监管，具有重要的现实意义和迫切性。这主要 表现在三个方面： 1．1法律诉讼压力愈益增大 据不完全统计，自2001～2003年全行业发生的有一定影响的诉讼案件为 理基金案共涉及34个州，其中直接状告中国烟草总公司的有13个州，正式起诉 的有22个州)。这些案件有六个特点：一是范围广，由前几年的多发在专卖执法 领域，迅速蔓延到主业和三产的全方位，调查发现，行政执法、工商企业、三产企 业这三方面是各类诉讼案件主要源头，可谓遍地开花；涉及到专卖管理与主、副 业生产经营的方方面面。从统计资料看，被诉的内容涵盖了对专卖执法的反诉， 赵国臣：对烟草行业实施系统化法律监管的深层思考 127 卷烟工业企业的商标使用、广告宣传及肖像权、卷烟功效宣传，关闭小烟厂的劳 动合同和养老保险及其档案管理，商业企业的面向青少年售烟、卷烟质量，三产 企业的承包纠纷、合作纠纷、产权纠纷等等。二是封闭式处理，上下情报不通，没 有调动有效法律资源应诉，有的由于没有法规部门，往往遇事临时指派办公室、 政工、宣教部门负责处理案件，由于这些部门缺乏法律专业人才，所聘律师大多 不熟悉烟草专卖法律，造成了应诉被动；甚至在2003年12月的诉讼情况统计中， 有的“漏报”，不愿意如实申报。三是有的影响较大，给行业带来了较大的消极影 响；四是经营管理中法律漏洞太多，甚至一些重大契约活动权责不明，以当事人 主观想象和感情取代了契约规定等等；五是许多案件受美国烟草诉讼影响明显。 如有的起诉烟草公司，不是为了获得高额补偿，而是借此扬名；有的则是抓住我 们的违反法律规定的行为，提出高额索价或大肆在媒体炒作；六是被告的每个案 例都有熟知《烟草专卖法》的律师支撑，甚至有许多烟贩子虽然违法，但却抓住我 们执法漏洞或过错反过来起诉烟草行政机关。这些案件，造成我们疲于被动应 付，疏于法律规定。而且，仍呈蔓延的趋势。 1．2行业外部法律环境不容忽视 一是国家行政许可的严格限制，依法治国由号召宣传已经转为实施阶段。 经国务院公布取消烟草行业行政审批事项达51项。《行政许可法》已经颁布，并 开始在全国范围内普遍清理，凡没有法律法规规定的行政许可(即行政审批的形 式)一律一次性取消，并由温家宝总理亲自向各省(区、市)、中央各部门一把手督 促落实；凡国务院各部门的规章都没有行政许可设定权，即取消了包括国家局在 内的国家各部门的行政审批设定权。这一法律正在开始引起国家行政机关管理 方式的重大变革。二是国家司法检控机关普遍推行保障公民合法权利的改革， 限期到年底彻底纠正超期羁押，告之可以保持沉默，取消了“坦白从宽，抗拒从 严”，实行“无罪推论”。三是公民法律意识增强。经营者依法维护合法权益的行 动越来越普遍，并且得到媒体和社会大众的广泛支持。四是媒体越来越关注烟 草行业的法律问题。这些重要动向，对烟草行业的依法专卖、依法经营形成了多 向挤压，使得烟草行业不能游离于全社会法治进程之外。但却还没有及时引起 基层各地区、各部门的应有重视。 1．3行业内法律环境不容乐观