基于土地利用功能分区的基本农田保护研讨.pdfVIP

86 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 基于土地利用功能分区的基本农田保护研究 徐洁 (南京市国土资源局，南京210008) 摘要：本文回顾了我国基本农田保护的历史沿革，从规划的角度分析了基本农田保护中存在的问题及其原 因。提出了基于生态价值和经济价值综合考虑的土地利用功能分区，在功能分区的基础上选择基本农田区 位的思路。根据这一理论思路，文章提出了相应的研究结论。 关键词：基本农田保护生态价值经济价值功能分区 1 基本农田保护的历史沿革 中国资源保护的首要重点是耕地保护，耕地是国家最重要的基础资源，由耕地供养的人口总量及 其派生的社会生产总值，是其它任何资源不能比拟的。我国政府已把“承认维持生产所需要拥有的起 码的土地面积，并抑制进一步分割土地和限制具有生产力的可耕地转向其它用途”列入《中国2l世纪 议程》(中国21世纪议程，1994)。由此可见，我国十分重视耕地保护，尤其是基本农田保护工作。 基本农田是耕地的一部分，与耕地不同的是耕地属于土地资源学范畴，是土地利用的一种方式，不 具体涉及与人VI和社会发展之间的数量关系；基本农田属于人El生态学范畴，是人地关系的反映，不同 时期侧重点不同，其内涵具有时代性。 关于基本农田的建设与保护的历史可以一直追溯到20世纪60年代，其政策演变过程以湖北荆州 试行划定基本农田保护区为分水岭将其分为两个阶段：第一阶段是20世纪80年代以前的注重基本农 田建设的创建高产稳产农田时期；第二阶段是20世纪80年代以后的保护与建设并重的基本农田保护 区时期。而后者又分为基本农田保护区试点时期、基本农田保护区全面划定时期、基本农田保护区的 调整划定时期和基本农田保护更加严格与全面建设时期。 20世纪60_70年代：创建旱涝保收，高产稳产农田时期 这一时期的政策的中心在于建设基本农田，提高农田质量。主要措施是通过修造梯田、兴修水利、 改良土壤，以改造中低产田，建设基本农田。 20世纪80年代：基本农田保护区试点时期 这一时期，我国粮食生产形势较好，农业结构调整大量占用耕地，非农建设剧增，加上农田自然损 逐渐转移到基本农田面积的保护上，启动基本农田保护的县级试点工程。 20世纪90年代：基本农田保护区全面划定时期 90年代，以划定基本农田保护区为主要形式，在全国范围内全面展开基本农田保护工作。农田保 护政策以保护农田面积为目标，并开始重视农田质量保护。这一时期的重点是进行基本农田保护区的 划定，落实一定比例的基本农田保护区，并建立基本农田保护区制度。 1999年到2002年：基本农田保护区的调整划定时期 这一时期的基本农田保护政策中心转向基本农田的数量保护、质量保护与生态保护并重。基本农 田保护措施由孤立的、单一的基本农田保护区划定转向由土地用途管制、基本农田保护制度、耕地占补 平衡制度、土地开发整理复垦制度共同构建的耕地保护制度体系。 全国土地利用总体规划确定的16．2843亿亩多307万亩，比上一轮基本农田保护区划定面积增加 资 源篇 87 1．2944亿亩，保护率由原来的77．0l％提高到83．64％。 党的十六届三中全会至今：基本农田保护更加严格与全面建设时期 这一时期，基本农田保护政策的中心从保护区调整划定转到加强基本农田建设、严格管理上。工 作的指导思想是：基本农田保护工作密切与国家的宏观经济政策和农村形式相适应，立足于保护和提 高土地生产能力，保障国家粮食安全；基本农田保护工作立足于农村稳定、农业发展和农民增收，切实 解决农村面临的突出问题，从根本上保护好基本农田。 2基本农田保护的现状 地，年均29．38万公顷，耕地减少的趋势正在加快，短期内可能无法逆转，基本农田保护出现政策失灵 现象。 2．1基本农田保护缺乏可操作性；在划定上强调行政任务，存在“划远不划近。划劣不划优”的现象 当前基本农田保护以上级下达保护数量指标，乡镇为具体指标落实单位的方式进行，上级政府要 求县、乡基本农田划定作为行政任务完成。地方出于经济利益考虑，常是凑足面积，致使基本农田保护 流于形式，将质量较好、区位优势明显的、需要保护耕地不划入基本农田，而“划远不划近”；将区位较 差、质量较差、远