对《中华人民共和国行政处罚法》涉及水土保持行政处罚有关问题的探讨研究.pdfVIP

对《中华人民共和国行政处罚法》涉及 水土保持行政处罚有关问题的探讨 贾立海 河北省水利厅 由于水土保持监督执法工作起步较晚，执法实践中在具体实施水土保持行政处罚方面存在一些不 规范行为，一定程度上影响了水土保持监督执法工作的深入开展。究其原因，既有立法因素，也有对法 律的理解认识问题，需要进一步研究和解决。下面笔者结合水土保持监督执法实践中存在的几个较有 代表性的问题，从贯彻执行《行政处罚法》角度进行探讨。 一、关于水土保持行政处罚的主体 行政处罚主体是指依法享有某一领域的行政处罚权的行政机关或者经法律、法规授权的非行政机 关的组织。行政处罚是行政管理的重要措施。由于行政处罚直接涉及行政管理相对人的权益，所以，某 一行政机关或者组织是否享有某一领域的行政处罚权，必须有单项法律法规的明确授权，才能具备行政 处罚主体资格，并以自己的名义实施行政处罚并承担由此产生的法律责任。 根据《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国水土保持法实施条例》第4条规定，县级以 上水行政主管部门、地方人民政府依法设立的水土保持机构是水土保持行政处罚主体。对于“地方人民 政府设水土保持机构”的理解，应为属于政府职能部门性质的具有外部行政管理职能的水土保持行政管 理机构。各级水行政主管部门成立的、代表水行政主管部门负责管理水土保持工作的内部水土保持机 构，不能作为行政处罚主体。由于合法行政处罚主体是正确实施行政处罚的前提，因此，各级水土保持 机构在实施行政处罚时，必须以水行政主管部门(或水土保持行政主管部门)的名义行使，否则就是违 法，其作出的行政处罚无效。 但是，根据《中华人民共和国水土保持法实施条例》第25条对水行政主管部门所属的水土保持监督 管理机构的授权(对贯彻实施水土保持法律、法规情况行使监督检查权)，结合各级水利部门的“三定”方 案中对水土保持机构的职能分工，各级水土保持监督管理机构应是水土保持行政执法机构，行使水土保 持法律法规赋予的行政执法权责无旁贷，实际工作中各级水土保持监督机构在贯彻执行水土保持法律 法规方面也确实发挥了重要作用。由于目前多数水土保持监督管理机构属事业单位编制，各地名称也 不尽一致，而且多数地方水土保持工作站和水土保持监督站并存，从对外开展宣传和监督执法工作角度 来讲，应该从名称上进行规范，统一于“水土保持监督管理站”，并从人员、经费、装备等方面予以加强，以 适应深入开展水土保持监督执法工作需要，尽快达到《中华人民共和国行政处罚法》关于授权行政处罚 的组织所应具备的条件，为争取法律法规的授权或者委托奠定基础。 二、关于水土保持行政处罚的具体运用 根据《中华人民共和围行政处罚法》规定的6种行政处罚基本种类，《中华人民共和国水土保持法》 中规定的行政处罚有：罚款、行政拘留、停业治理。其中，由水行政主管部门可以直接实施的行政处罚只 有对陡坡开荒、擅自开垦荒坡地以及在崩塌滑坡危险区、泥石流易发区挖砂、取土、采石等违法行为的罚 114 款；对在林区采伐林木造成严重水土流失的行为，以及对企业事业单位或个体采矿造成水土流失不进行 治理的行为的罚款，则须由水行政主管部门报请人民政府决定；而对企业事业单位或者个体采矿造成水 流失不进行治理的行为实施“停业治理”的行政处罚，则须由市、县级人民政府作出。 如何正确理解“报请决定”的性质以及与“决定”的区别，是正确运用水土保持行政处罚的重要问题。 “报请决定”与“决定”性质完全不同，“报请决定”的性质属于附条件的批准行为，是政府对行政机关实施 行政处罚的具体行政行为进行监督、履行批准程序并承担监督责任，并不改变案件管辖权(级别管辖)， 所报批的具体行政行为仍由报批的机关管辖，并承担由此产生的法律责任(如作为行政诉讼案件的被告 参加诉讼，如败诉则要承担赔偿义务等)。而“决定”则是由政府直接作出行政处罚决定，并承担法律责 任，改变了案件管辖权。 目前由于执法工作中存在政府干预现象，水行政主管部门作出的行政处罚决定报请政府批准困难 重重，不是托延很长时间，就是不了了之，使违法者得不到及时制裁，达不到行政处罚的目的，降低了行 政管理工作效率，有时还要承受很大压力，挫伤了执法人员的积极性。有的行政机关为避开这个问题， 使行政处罚可以顺利执行，在处罚决定书中不直接引用具