当前城市化失衡和土地法律政策关系研讨.pdfVIP

第三届“中国城市发展与土地政策”国际研讨会 当前城市化失衡和土地法律政策关系研究 1, 2 1 1 1 陈荣清 张凤荣 薛勇生 吴熙 （1.中国农业大学资源环境学院土地资源管理系，北京 100094 ） （2.东华理工大学国土资源与规划系，江西 抚州 344000 ） 摘要：研究目的：从定性和定量角度考察城市化失衡和土地政策的关系。研究内容：土地政策如何影响 城市化失衡。研究方法：比较法、归纳法；研究结论：禁止集体土地入市是城市化失衡的本源，土地征 用是城市化失衡主要力量；房地产和土地税收政策则是重要因素。城市化失衡是土地政策、城市产业政 策、户口政策和管理政策等多方面综合的结果。 关键词：城市化、失衡、土地法律政策、路线图 1、引言 城市化是当今世界发展的普遍趋势，也是现阶段我国社会发展最为显著的特征之一。因社会制 度环境及经济发展道路和大多数国家不同，我国城市化除了具有一般特性外，还具有自身的特殊性， 其中也包括问题特殊性。针对存在的问题，学者们进行了深入探讨，分析了存在的原因。有的认为 现有农地产权配置方式是中国城市化失衡的根本原因[1]，有的认为，现行的农地征用制度、农地产 [2] 权制度、社会保障制度的缺陷，以及政府职能错位和农民维权组织缺失等是城市化失衡的根源 ， 还有的认为，土地制度的约束是阻碍我国城市化进程的深层次原因[3] 。笔者认为上述观点值得进一 步探讨。因为土地政策本身是一个复杂的体系，在这个体系中，哪些是和城市化失衡有关的？哪些 是无关的？他们的相关程度又怎样？这些都值得进一步深思。所以，本文试图对土地政策进行认真 梳理，以期分辨具体土地政策在其中扮演的角色，哪些是主导，哪些又是辅助的。 2、城市化失衡内涵 正确理解城市化是讨论城市化失衡的前提和基础。对于城市化的理解，不同观察角度，可以带 来不同内涵。从人口变化角度看，城市化是农村人口逐渐转变为城市人口的现象和过程；从经济要 素角度看，城市化是各种非农产业发展的经济要素向城市集聚的过程；从地理空间角度看，城市化 是居民聚落和经济布局的空间区位再分布，呈现出日益集中化的过程；从生活方式角度看，城市化 是迁入城市的农村人口生活方式的转变过程，是逐步被纳人城市居民生活组织中的过程。从上述的 内容来看，城市化内涵应该有以下几个特点，一是城市产业集聚发展产生吸引力，二是人口从农村 迁移到城市，三是迁入人生产和生活方式发生明显变化。因此，笔者认为其本质是，由于生产力发 展，城市自身物质形态、空间结构、产业升级导致的社会结构和秩序不断发育的过程。城市化失衡 就是在城市发育过程中，城市各种要素数量比例搭配不协调或者结构不合理。具体表现有土地城市 化和人口城市化不协调；城市产业结构发展和劳动力需求不协调；城市产业发展和土地城市化不协 调；城市发展和农村发展不协调。 3、我国城市化失衡的现象 当前我国城市化失衡突出表现在土地城市化和人口城市化不协调、产业发展和人口城市化不协 调、产业发展和土地城市化不协调。 3.1 土地城市化和人口城市化不协调 上世纪9 0年代以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地通过征用转为非农建 64 第三届“中国城市发展与土地政策”国际研讨会 设用地，许多农民失去了赖以生存的土地，成为城市化过程一个特殊群体— 失地农民。农民失去土 地，成为城市居民，是传统农业社会向现代工业社会转型时，出现的一个必然的现象。但在我国却 出现了问题，成为了城市化失衡的表现之一。原因是失地农民并没有转换成市民，成了“三无”农户， 造成土地城市化速度大于人口城镇化速度现象。据估计，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地 2394.6万亩[4]，按每人只占用1.5亩耕地计算，至少有1600万农民因征地失去或者减少了土地。此外， 从近年来城市建成区面积和人口增长变化变化比较也可看出此现象。表1全国城镇建成区人口密度 变化可以看出，人口年增长率为4.39