全业务经营模式下的电信管制重建-北京通信法制研究会.PDFVIP

全业务经营模式下的电信管制重建 王 谨 2008.12 《通信企业管理》 依靠重组并不能一次性解决所有的市场失衡问题，电信业的有效竞争格局真正形成还有 待时日。在全球电信放松管制的大环境下，我国电信管制体制从外到内都面临着巨大的挑战。 电信全业务经营模式下是否还需要管制？ 笔者认为答案是肯定的。在电信业放松管制的大背景下，电信行业还不能完全靠竞争调 整而不需要任何管制，因为市场手段存在缺陷，竞争不能解决所有的市场缺陷。因此，管制 仍然是必需的，理由如下： 1.电信业某些环节仍存在自然垄断性质。虽然电信业的自然垄断属性正在逐渐淡化，但 是相比其他自由竞争的行业，电信业在某些业务和环节上仍具有一定程度的自然垄断性质 （比如本地电信业务）。 2.反竞争行为存在的必然性。为了继续保持垄断利润，原有在位优势企业可能利用其具 有的先发优势（固定的用户群、庞大的网络、优秀的技术管理人才、雄厚的资金等条件）， 采取拒绝交易、搭售、掠夺性定价等手段阻碍新运营商进入电信市场。在这种情况下，放任 自由并不能够形成有效竞争，不对称管制政策是必要的。 3.单纯市场调节手段的不足。市场本身无法解决自由竞争后出现的诸如垄断、合谋、滥 用优势地位等不正当竞争行为，传统的以契约自由、人格平等和所有权绝对为基本原则和以 个人利益为本位的民法也无能为力，只有国家的直接行政干预或者是体现国家干预意志的竞 争法才能实现国家调节失灵市场的目的。 4.维护公共利益的需要。电信业是国民经济的基础产业，关系国计民生、国防安全及国 际贸易关系等公共利益。但是在依靠自由竞争、不存在管制的电信市场，以追求利润为目标 的企业会出现所谓的“撇奶皮”竞争，即只希望在地理位置好、业务量大、容易赚钱的地方 开展业务，而不愿意对地理偏僻、业务量少的地区提供服务。在这样的情况下，电信的普遍 服务目标就不可能实现。 基于以上理由，笔者认为，在全业务经营模式下，单纯的市场调解不可能解决所有问题， 电信管制仍然是必要的。 完全竞争性管制是否可行？ 基于我国电信市场化进程的加剧和我国竞争法体系的逐步完善，有人提出是否可依靠竞 争法律对电信业实行事后管制，放弃原来事先的经济性管制。笔者认为这是不妥的。这里暂 且用新西兰和欧盟的例子做一个说明。 新西兰是世界上独一无二的实施了完全竞争性管制的国家，即完全依靠反垄断法对电信 业进行事后管制，这种彻底的放松行业管制的做法在新西兰当地被称为“轻手管制” (light-handed regulation)模式。新西兰的轻手管制取消了传统电信行业管制涉及的市场准入管 制、价格管制、网间互联管制和普遍服务管制等。在完全的竞争性管制情况下，新西兰电信 企业只需要遵守两种法律的规定：第一种是产业特别管制法律，这些法律要求企业披露其财 务和经营业绩信息；第二种是新西兰竞争法，即 1986 年商业法。新西兰是目前世界上唯一 实践了在自然垄断性质的行业实行完全反垄断法调整的国家。在新西兰的轻手管制实践中， 新西兰电信产业取得了不少成功。然而，由于放弃了传统的事先行业管制，这种事后的反垄 断法的作用就大打折扣。尤其是在一些仍具有一定自然垄断性质的环节（重点是网间互联）， 由于放弃了事先的行业管制，使得这些环节呈现出一片混乱的局面。著名的Clear 起诉新西 兰电信公司网间互联案就是此种情况的代表。此案说明在缺乏行业管制机构事先干预的情况 下，新进入者在同原来的主导运营商进行网间互联谈判时总处于不利地位，原主导运营商不 会因为担心事后的竞争法适用而放弃阻挠网间互联的企图。在这种阻挠下，新进入者因无法 进入、进入迟延或通信质量下降而导致的市场机会丧失也是无法通过竞争法的事后救济来补 偿的。2000 年后期，新西兰政府发布了《电信部长问询最终报告》，该报告要求建立一个惟 一的管制者—电子通信委员会。显示出新西兰已意识到了轻手管制并不适应目前电信市场的 实际竞争情况，转而向混合管制过渡。 与新西兰完全竞争性管制不同的是，欧盟的混合管制模式被公认为是比较成功的。欧盟 对电信业的管制较好地体现了将反垄断法融入经济性管制的发展思路。对于大多数正在尝试 向混合管制体制过渡的国家来说，欧盟的电信管制是从最开始的完全经济性管制过渡到目前 的经济性管制和反垄断法管制并存的双重管制体制的一个优秀典范。欧盟的混合管制主要思 路是，运用竞争法的原理对电信市场进行详细划分和认定。主要