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防止利益冲突制度理论内涵制度功能和实践途径 　　摘要：党中央在加强反腐倡廉建设中明确提出“健全防止利益冲突制度”的新要求，是我国党风廉政建设制度与国际接轨的重要标志，反映了我们党对反腐倡廉制度建设规律性认识的一次历史飞跃。防止利益冲突制度，从理论内涵讲是基于道德和伦理层面的反腐败基础性制度，具有广涵性、前瞻性和综合性的制度功能。借鉴国际社会防止利益冲突制度的经验，结合中国实际，健全具有中国特色的防止利益冲突制度，是新形势下提高反腐倡廉制度建设科学化水平的必然要求。 　　关键词：利益冲突；理论内涵；制度功能 　　中图分类号：D616　文献标识码：A　文章编号：1007-5194(2011)02-0145-04 　　 　　中共中央在《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中，首次明确提出了“健全防止利益冲突制度”的要求。这是我国党风廉政建设制度与国际接轨的重要标志，反映了我们党对反腐倡廉制度建设规律认识的一次历史性飞跃。正确认识防止利益冲突机制的理论内涵和制度功能，健全具有中国特色的防止利益冲突机制，对于提高反腐倡廉制度建设的科学化水平，推进惩治和预防腐败体系建设具有重要的基础性意义。 　　 　　一、防止利益冲突制度的理论内涵 　　 　　“利益冲突”，是一个涉及社会学、法学、政治学、行政伦理学等多学科的交叉概念。本文所讲的“利益冲突”则是一个特定的政治学概念，是国际社会通行的廉政理念。所谓“利益冲突”，是指国家公职人员在履行职责过程中，由于受到其私人利益因素的干扰所发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。从更精确的角度讲，这种利益冲突可以概括为“公共利益冲突”或“公私利益冲突”。在国家政治生活中，利益冲突是客观存在的。任何国家公职人员在权力行使过程中，都事实上存在着实现公共利益与追求个人利益之间的矛盾冲突，他们在代表社会公共利益的同时，也会追求一定的个人或小团体利益。这种“双重利益代表”身份，很可能导致他们在同时追求双重利益的过程中发生角色错位，其行为过程则可能表现为公权私用或以权谋私。 　　从表象看，公权与私利之间的利益冲突虽然并不直接表现为腐败，但它确是滋生腐败的土壤。腐败的滋生是私欲、权力、机会等各种要素综合作用的结果。在诸多要素中，利益冲突相当于触发机制，正是在公权与私利出现冲突的背景下才会导致私欲膨胀、权力异化和机会漏洞。我国公共生活中的许多腐败现象、不正之风、官僚主义等问题的背后实际上都有一个共同的根源，即利益冲突。从这个意义上讲，利益冲突是“以权谋私的土壤”，是“权力腐败之源”。更重要的是，利益冲突直接影响公众对国家公职人员的信任。在许多情况下，即使公职人员在行使权力过程中没有获得私人利益，但只要利益冲突现象明显存在，公众就有理由对决策过程的客观性产生质疑，对公共权力的合法性失去信心。正是基于这个角度，健全防止利益冲突制度，是构建国家廉政制度和公职人员诚信体系的必然要求。 　　从理论内涵角度看，防止利益冲突制度是一种防微杜渐的廉政制度，是基于道德和伦理层面的反腐败基础性制度。按照行政伦理学分析，利益冲突是一种伦理困境。既然公权与私利的利益冲突客观存在，关键是对利益冲突持什么态度。建立防止利益冲突制度，首先是表明一种对利益冲突的态度，从伦理道德层面厘清公权和私利的界限，并围绕权力和利益之间的关系，作出合理的权力和利益安排，提前阻断公职人员以权谋私的通道，从而达到源头上预防和治理腐败的目的。 　　从国际视角看，防止利益冲突制度是一个国际性的廉政制度，当代世界许多发达国家和地区的廉政立法和反腐败制度体系，实际上都是以防止利益冲突为核心构建起来的。国际社会普遍认为，既然公权与私利的利益冲突是产生腐败的重要根源，因此健全防止利益冲突的法律制度是有效预防腐败的关键策略。自1985年加拿大政府率先制定《利益冲突条例》以后，许多国家相继颁布了类似的法律法规。如美国的反腐败机制在很大程度上就是围绕利益冲突这个概念建立起来的。美国的《利益冲突法》是一部刑事法律，针对各种利益冲突行为规定了相应的罚金刑和有期徒刑。该法不仅适用于政府官员，而且适用于政府官员的配偶、子女和经济合伙人。根据这种惩戒性法规，只要政府官员和相关人员存在利益冲突行为，哪怕是一美元的交易都会被视为腐败，都要受到相应的法律制裁。英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先要说明拟决策事项是否关联到个人利益，利益内容包括个人在公司或社会上的任职与兼职情况、所加入的政党及社团、个人资产及所持公司股票、配偶及子女的任职情况等。2003年第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》也明确提出：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度。”可以看出，防止利益冲突是国家