对政府“经营土地”的质疑.docxVIP

对政府“经营土地”的质疑　　一、这是一个针对落实中央1号文件、温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话等精神、维护农民权益而提出的一个政策性建议。我之所以用尖锐的语气提出来，是因为这个问题重大，涉及中国农村、城市协调发展和社会各阶层的利益配置，却长期被掩饰，以期受到专家们和各级政府的重视。　　二、我这里所指的政府“经营土地”，特指地方政府经营的“农用地”转为“非农用地（即用于城市建设与城市经济发展的土地）”。我这里所指的“农用地”特指由于城市建设与城市经济发展的需要占用的农村土地。　　三、这样，问题就清楚了：这些土地的所有权均属农村农民集体。我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。1982年宪法第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1987年施行的《民法通则》第七十四条将宪法中的“集体所有”具体规定为：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”1988年修改的《土地管理法》第八条在民法的基础上进一步规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”1993年的《中华人民共和国农业法》第十一条也作了与土地管理法相同的规定。根据这些法律，土地归“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。　　四、“城市化”是现代化的一项硬指标。“城市化”必然占用农村土地。这是一个大局。国家也规定，基于发展所需，政府可以依法有尝征用或调用土地。农村土地必须服从大局的需要。但这里的土地功能转变不带有商业行为。　　五、近十多年来，各地“城市化”的步子明显加快。不仅有新兴城市，而且在旧城区的基础上，扩大了5-8倍。再加上星罗棋布、雨后春笋般冒长的开发区，征用了大量农村土地。　　六、这些被征用后改变了使用性质的土地，绝大多数进入各地先后组建的土地储备中心，政府对这些土地进行垄断交易。——问题就出在这里。1，农村集体土地被征用后进入“土地市场”，曾经相当混乱，农村农民的利益没有得到保障。政府对土地实现垄断交易，非常必要。但是，土地交易的所有“净收益”应该归农民集体所有。2，这里的“净收益”是指“成交价”扣除三大类必须支付的经费——（1）对农民的即时补偿、（2）失地农民的安置费以及代购各类社会保障经费、（3）交易成本等费用后——的收益。3，事实上，这笔“净收益”进了地方政府的财政。　　七、当我们强调农村土地所有权法定属于农民集体，就是说，政府经营被改变了使用性质的农用地的活动中，政府的经营行为仅仅是类似“拍卖行的行为”。一是主持公正，二是实现土地交易收益的最大化，维护农民集体的利益。“拍卖行”不能自主处理交易“净收益”，政府也不能自主处理交易“净收益”；“拍卖行”要按合同提取一定比例的“净收入”，但政府行为不能代商业性质，却需要从交易额中提取一部分支付征用土地、把生地整理为熟地以及交易成本等费用。总之，有一笔土地“净收益”进入了地方政府财政。　　八、政府有权统筹处理这笔“净收益”。但前提是用于解决农村社会公益设施、当地农业发展、农民生活生产所需等问题。事实上，政府主要用在城市建设和城市经济发展上了。在近十年“城市带农村”的过程中，中央要求必须贯彻“多予、少取、放活”的方针。仅此一点，地方政府就背离了中央的方针，且莫说“多予、少取”，农村正当的权益也在“城市带农村”的幌子下，演绎了城市发展通过政府行为剥削农村的论断。这些行为加大了“城乡二元结构”的矛盾，加快了城市经济社会发展突飞猛进而农村经济社会发展相对滞后的分化。——所以，这决不是一个小问题。　　九、且莫小看这笔“净收益”。我仅从一个地区XX年政府经营土地的“净收益”推算，全国累计超过数千亿元人民币。这笔“净收益”，被各级政府称为“第二财政”，可以佐证这笔“净收益”数量之大。地方政府官员之所以把这笔“净收益”使用在城市建设与城市发展上，囿于过去国家对政府官员的政绩考核主要是看他的gdp增长和“形象工程”。“效益优先”，自然地方政府会把这笔“净收益”用在最能提高“效益”的城市建设和城市经济上。　　十、如今，国家已经在“发展战略、经济体制、政策措施和工作机制”上开始了“大的转变”（XX年中央1号文件），温家宝总理在省部级主要领导干部“树立科学发展观”专题研究班结业式上发表的重要讲话中强调，树立正确的政绩观，“既要看城市变化，又要看农村发展”，“既要看显绩，又要看潜绩”。这些都意味着地方政府有了把这笔“净收益”主