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我国问责制制度化研究 摘要 2003年启动的官员问责，自实施以来，取得了不少成效。尤其是我国的官员问责制度化，对于深化我国行政管理体制改革，特别是深化人事制度改革，提高行政效率，形成新的行政文化都具有十分重要的意义。本文首先结合已有的研究对问责制的概念和内涵作探讨，通过对问责制的内涵的讨论，分析了我国问责制制度化过程中的困境。最后提出了问责制制度化的对策。 关键字：问责制，制度化，困境 一、行政问责文献综述 1.问责制内涵 周亚越提出，“行政问责的主体，不仅有行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等”，“行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导”;行政问责的程序“包括质询、弹劾、罢免等方方面的程序要求”。 浙江工商大学陈党认为，在我国，行政问责的主体只能是行政机关、权力机关和司法机关，行政问责的对象应该包括各级人民政府及其组成部门的行政首长、一般公务员、行使行政权力的其他组织和人员;行政问责的程序包括立案、调查、决定、执行、申诉、复议等一系列相互联系的环节。 浙江大学陈国权教授认为，政府问责的主体有:“同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，行政系统对其行政人员的问责”;异体问责即指问责主体是本系统之外的“包括人大代表对政府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、法院对执政党组织和政府的问责制” 吉林大学张创新教授认为:“同体问责是行政系统内部的问责，而异体问责则是指权力机关和公众媒体对行政机关及其行政人员的问责”，“我国行政问责的客体应该包括行政机关、行政机关的领导者和公务人员。 刘厚金认为，“行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责”，“行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员”。 综上所述，问责制是指由各级政府及其政府部门、人大、执政党、民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众乃至政府官员自身等多元问责主体对由选举产生或政治任命的，应该为自己的言行及职责、义务的履行承担政治、行政、法律及其道德责任的政府官员进行责任追究的制度体系。作为一种制度，问责制涉及到“由谁问(问责的主体)”、“向谁问(问责的客体)、“问什么(问责的范围)”、“如何问(问责的程序以及“问何责(问责制的责任体系)”等一系列问题 2. 行政问责的理论基础 黄健荣、梁莹提出了问责制的三大理论基石:主权在民，委托代理和制度主义。他们认为，主权在民和平等主义是构建行政问责制政府的根源性学理和法理依据；委托代理关系能够较好的揭示主权在民的本质；制度主义能够从源头上防止政府官员滥用权力及其失职失责行为的发生。除此之外，行政问责还是公共行政基本原理的具体要求，问责的目的就是重新规范权利与责任的关系，实现权利与责任的平衡。 张贤民则较为细致地从政治逻辑层面上论证了官员问责的必然性。在他看来，主权在民的思想确立了授权与被授权、代表与被代表的关系，意味着公民代表在获得公民授权的同时，也承担起对公民应尽的责任。除此之外，行政问责还是公共行政基本原理的具体要求，是权责一致原则的具体要求，问责的目的就是重新规范权力与责任的关系。 阮爱莺从委托代理理论的角度阐释了问责制的内在必要性，在她看来，问责制就是理性的委托人试图控制理性的代理人从而使代理人遵从委托人的意愿和期望的一种外部性约束机制。 周亚越进一步拓宽了行政问责制的理论基石，除了主权在民和委托代理理论以外，还从交易成本理论、公共选择理论以及善治理论中审视了行政问责制产生的内在根源。她认为，交易成本理论能从政治成本、管理成本和社会成本的视角对问责制何以须为及何以可为给出令人信服的答案。 从以上学者的文章中，我们可以总结出行政问责制的理论基础有：人民主权理论、委托代理理论、社会契约理论、博弈理论、社会资本理论，交易成本理论、善治理论等。虽然理论的选择侧重点不同，但是都强调行政问责是规范政府行为，保障人民权利的必要措施。 3. 我国行政问责存在的问题 毛寿龙认为，行政问责实施中存在行政问责制度化和程序化不强的问题，并将当前的问责制的特征归纳为“行政性问责”，即问责依据是行政性的，主要取决于领导人的意愿和意志，而较少依据制度和程序。 刘厚金认为，行政问责制进程中存在的诸多困境突出表现在:问责主体缺乏法定明确性，异体问责相对薄弱；问责客体限于政府系统；问责标准弹性过大；问责程序可操作性不强；问责的法律体系尚存缺陷;转型中的行政生态环境，还不能有力