论村务民主监督的制度架构.doc

论村务民主监督的制度架构 ——以浙江武义县“后陈经验”为例 胡 序 杭 （中共杭州市委党校，浙江 杭州310002） 摘 要：解决村务民主监督制度困境的关键在于实现制度创新，改善制度环境为制度的实施创造必要的条件。在农村基层民主政治建设中，政府要注重发挥组织和推动作用；制度建设的有效性在于形成能自主运行的闭合系统；要重视发挥非正式组织的作用。必须研究解决相关的一些深层次问题。 关键词：村务民主监督；制度架构；后陈经验 近年来，随着农村经济的发展，村干部违法违纪的案件日益增多，已成为影响农村党群关系和社会稳定的严重问题，特别是地处城郊结合部的一些村庄，随着城市化、工业化的不断推进，问题尤为凸显。根据村民自治的制度设计，民主管理、民主监督是对村干部实施奖惩的制度安排，但目前不同程度地存在着形式化和监督无力的问题。如何提高村务民主监督的制度水平，有效地遏制村干部的腐败行为，已成为实践中迫切需要解决的重大问题。 一、村务民主监督面临的制度困境 在村民自治中，起着整合、纠错和保护的作用。财务公开制度是重要制约措施之一，违反财务公开制度时，村民虽有权反映，但究竟应由政府的哪一个部门负责受理，并作为执法主体负责调查，《组织法》明确。对村民所关注的土地征用款分配使用、宅基地审批、重大建设工程项目招投标、误工补贴、招待费等问题，没有相应的制度加以规范，村干部说了算，村务管理混乱。村民会议或村民代表会议对村进行监督但目前村民代表会议无论在制度规定还是在具体实践中，都存在一些问题：一是《法》虽然增加了村民代表会议的规定，但性质和职权规定较为模糊，没有类似《法》的形式对具体议事规则、程序作出可操作性的规定[1]，没有明确谁负责日常性工作以致于目前村民会议和村民代表会议制度在执行过程中存在着随意性很大，相当一部分形同虚设、相当一部分作用没有充分发挥的情况二是村民代表会议制度存在权责错位的问题村委会《法》村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项成了集村务管理权和监督权于一身的组织机构，说明这一制度设计存在严重的缺陷[2]是不少地方村民代表是由村党支部、村委会干部指派的，即所谓的指派与派选。即使村委会不指派，也必须经过他们审定。村民代表会议闭会期间存在无人召集往往把过程简化民主决策的程序，决策失误。大多处于弱监和虚监状态干部违法违纪案件呈上升趋势反映村干部问题的访居高不下。违法违纪违法违纪加强制度化、规范化、程序化建设知情权、决策权、参与权、监督权从源头上解决当前村务管理中出现的各类问题[3] 通过文本制度以及随后的实践来看，后陈村村务监督委员会作为一项制度创新，其亮点主要表现在建立了村务民主监督的制度体系： 一是建立了村务管理制度。村务管理制度是村公共权力运作的准绳，也是村民对村级公共权力组织和村干部实施民主监督的依据和保障。《后陈村村务管理制度》内容十分广泛，涉及村集体资产管理、、等方方面面7天内要派人调查，若情况属实，要责成村委会召开村民代表会议。 三、“后陈经验”给人们的启示 在农村基层民主政治建设中，政府要注重发挥组织和推动作用 中国社会发展的历史路径与西方社会不同，走的是一条规划的社会变迁道路，[4]回顾改革开放以来农村发展的历史，包括民主政治建设的进程，我们不难看出改革往往起源于村庄内部，由内源驱动。但在现有的制度环境下，村务民主监督运作过程中，村民与村干部的对局无疑是一种非均衡的博弈。面对一些村干部以权谋私、滥用职权而得不到有效监督和制约的状况，村民具有推进村务公开、建立和完善民主监督制度的强烈需求，而政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势。经验表明，政府主导制度创新通常是交易成本最低的创新形式。同时，农村基层民主政治建设的制度创新往往影响到一部分村干部甚至一些乡镇干部的既得利益，制度创新不可避免的会受到某些阻力。只有通过更高权力拥有者的强制干预，“诱致性”因素才能转化为“强制性”因素，并占主导地位，才可能为持续的制度供给不足提供补救。 后陈村村务监督委员会制度的创新，首先是村民对村庄民主治理需求的强烈反映，武义县委、政府对此作出了积极地回应，而县委和政府的介入又有力推动了制度创新的实现和改革的进程。这说明，在社会变革中党委和政府要注重发挥组织和引导的作用。正如中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》所指出：健全和完善村务公开和民主管理制度，县、乡党委和政府是关键。实现村级民主监督的创新和发展是提升村民自治的一条重要路径依据相关法律和制度的精神，[5]武义县通过建立村务管理制度形成一个能自主运行的闭合系统实体性制度和程序性制度。实体性制度，一般规定着组织职责、权限，权利和义务的关系解决的是什么能做、什么不