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地方债务管理与融资规范研究 2014年第10期No. 10,2014 (总第412期)4、Jrflf也General No.412 地方债务管理与融资规范研究周学东等(中国人民银行南京分行，江苏南京21∞04) 摘要:本文运用博弈均衡模型分析当前地方政府债务成因，指出预算软约束是地方政府过度举债的原因所在，创新性地提出地方政府债务可持续条件为:预算硬约束、激励相容和信息透明，并以此为标准评价现有地方政府的融资方式，最后提出以市政债来规范和创新地方政府融资方式的改革思路。本文还从发行、审批、监管、偿债、信用评级和信息披露五个环节对中国市政债进行了具体地设计。关键词:地方债务融资;预算软约束;市政债JEL分类号:E62, H63, H74 文献标识码:A文章编号:1∞2-7246 (2014) 10-∞34-16 -，~I言21世纪初期，中国经历了规模庞大、速度惊人的城镇化进程，表现为城镇化率摆脱改革开放以来长期逗留于20%-30%区间的缓慢增长状态，从1999年的30.9%跃升至2012年的52.6%。中国的城镇化与地方政府融资密不可分，大规模城市扩容改造的融资主体是地方政府控制的融资平台公司。融资工具以银行贷款为主，以城投债和地方债为辅;担保方式以土地和地方政府的财政收入为主。从法律角度看，由于我国现行法律法规明文规定地方政府不能举债，各级地方政府搭建各种平台公司举债，导致债务规模模糊不清、难以统计。从财政体制角度看，中央和地方;收入上移、事权下移;的格局造成地方政府通过预算外收入和举债等渠道推行城镇化，层级低的地方政府财政分成低，举债冲动大、债务风险也大。从融资体制角度看，以银行为主的融资体制不能适应融资期限长、规模大的城镇化项目，而对地方政府而言，中长期贷款融资成本高，政府的公益类项目难以偿付。随着欧债危机和美债上限问题的爆发，国际社会对于政府举债持更为谨慎的态度，呼吁制订可持续的政府融资方案。新一届政府将新型城镇化作为其施政纲领，收稿日期:2014-03-20作者简介:本文作者包括课题主持人周学东、李文森，课题组成员刘念、周源、姜子叶、彭恒文、陈冀、唐晓捷，均就职于中国人民银行南京分行。通讯作者陈冀，Email:chenji@sina4. 34 2014年第10期地方债务管理与融资规范研究35 关注城镇化的包容性和可持续性，需要更为科学合理的融资制度安排。二、文献综述地方政府债务理论研究发端于实行财政分权或者财政联邦制的经济体。在财政分权的框架下，地方政府的预算约束为;财政支出-财政收入=转移支付+地方债务;。地方政府债务理论围绕等式中各项之间的相互作用展开。我们以地方政府债务为逻辑起点，梳理与其相关的地方政府举债合理性和纵向财政失衡两个领域的文献，前者涉及地方政府举债的动因，后者涉及影响举债行为的因素。(一)地方政府举债的合理性现代财政理论以财政分权制度为框架，讨论财政联邦体制下政府的财政行为。Tiebout ( 1956 )、Musgrave( 1959 )和Oates( 1972 )等第一代财政联邦理论指出，通过多层级的政府体系提供公共品比单由中央政府对所有公共支出做出决策更为有效。在一定的条件下，地方政府举债为投资项目融资比使用当期财政收入更为有效。Swianiewicz (2004)、World Bank (2∞4)等从经济效率和财政约束角度论证了地方政府举债的合理性:1.地方政府通过税收为公共支出融资的做法不符合代际公平的原则，跨期迭代更加符合经济效率。2.地方政府在经济加速发展过程中通过举债为公共支出融资更为经济。3.即使当期地方政府的财政收入与支出能够匹配，财政收入的现金流和支出在跨期上可能并不完全同步。债务融资为地方政府提供了跨期平滑暂时性收支缺口的方法。4.通过举债来为赤字融资有助于对地方政府的问责，强化其预算约束。当地方政府不能指望中央政府财政援助时，必须通过借款来维持财政赤字。此时，借贷市场上的贷款人会根据地方政府以往的表现来决定借款数量和借款利息。若地方政府要降低自己的借款成本，就必须注意维持财政平衡和良好的财政管理。(二)纵向财政失衡一个国家不同地区经济发展水平、自然资源禀赋、公共支出成本各不同。在财政分权的条件下，如果地方财政完全由本地税收和举债融资，会造成地区间的财政不平等，即横向失衡(Martinez, 2∞1)。这一问题可以通过;财政均等化;予以改进，即通过中央政府与地方政府间的转移支付来降低不同地区间的财政差距(C。由ns，:2∞1 ; Boadway et.al., 21∞12 )。然而，如果地方政府财政赤字可以由上级政府的转移支付进行弥补，纵向财政失衡问题就会产生;如果由地方债务融资解决，在一定条件下地方政府过度支出的问题就会产生(Wildasin, 1997、2制;Goods