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公共决策制度构建阶段公众参与问题探究 　　摘 要：在公共决策民主化、法制化、程序化的进程中，公众参与的两种错误倾向――“怀疑”和“盲目放权”，会造成公众参与不足或参与失控，最终导致公共决策失败的风险。为此，决策者必须明确公众参与的原则，把握好公众参与的若干个“平衡点”，推进公共决策体系不断优化。 　　关键词：公共决策；制度构建；公众参与；权利分享；平衡 　　中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）01-0059-04 　　从法理的角度看，宪法赋予了公民管理国家事务的权利。参与公共决策是公民行使其民主权利和参与权利的方式之一；从现实的角度看，无论是民主决策的趋势还是公共决策频繁遭遇“街头否定”的现实处境，都表明公众参与日益成为公共决策的必要环节；从制度推进的进程看，2017年《国务院重大行政决策程序暂行条例（征求意见??）》出台，理论界认为这是通过制度来规范行政决策的重要举措，也表明高层切实推进决策民主化、法制化、程序化已进入制度构建阶段。制度构建原用于企业管理领域，指根据组织的战略规划和业务构成，搭建和优化符合企业实际的、系统化的管理与运作制度体系。本文将制度构建引入公共决策过程的公众参与中，研究在公众参与制度建设过程中如何克服体制内决策者的错误意识，把握公众参与的原则，依据公众的成熟度建设推动公共利益和政府利益、公众目标与政府目标相互平衡、不断优化的制度体系的实现。 　　一、对公众参与问题的两种错误认识倾向 　　社会主义民主的本质是人民当家作主。公众参与公共决策的本质是公众与公共决策者分享决策权力，实现人民当家作主，管理国家公共事务。民主体现在思想、机制、制度三个层面，无论是人类民主政治发展的进程，还是中外民主政治发展的现状，代议制这种间接民主形式都比直接民主存在得更加广泛、更加历史久远。代议制民主的长期普遍存在必然有其合理性与正当性。这种长期而广泛的民主实践强有力地支撑着公众参与的“条件说”[1]或“素质说”。在公众参与的制度构建阶段，公共管理者和决策者容易产生两种错误倾向，如果对其放任而不加以澄清与纠正，会导致公共决策失败。因此，必须对其进行了解、研究和厘清。 　　1.决策者或公共管理者“怀疑派”的错误倾向。公众参与问题对于相当一部分决策者来说是一种困扰，这部分人对于公众参与顾虑重重。他们对公众参与普遍持有比较消极的态度，主要源于如下原因：一是对我国民主文化底蕴是否充足及公众是否具备必要素质的质疑。公众参与是民主政治的一种主要形式，杨光斌、曾毅等学者曾阐述过民主政治发展的“条件说”[1]观点，在政治学界具有一定的影响力。在政治和行政系统内部也有相当一部分官员，特别是乡镇层级的官员们基于以往换届选举的切身经验，对于村民自治中的公众参与状况普遍不乐观，他们认为村民自治制度至今运行不够成熟的最主要原因是村民素质不高，比如，至今在村民选举中比较普遍地存在宗族势力的影响。在美国，二战的结束致使世界资本主义殖民体系走向全面崩溃，新兴国家纷纷登上历史舞台，开启了新一轮的现代化浪潮。当时西方普遍流行的乐观主义者认为，发展中国家只要经济发展了，就自然能转型为以美国、西欧为代表的现代国家。经济发展带来民主的思维方式不仅成为一种“路径依赖”，而且一度成为美国决策部门对外援助的意识形态和理论基础[2]。但是世界上第三波民主化浪潮引发的中东北非地区的国家内乱、社会失序动荡更增加了某些人对于公众参与的疑虑。二是他们认为公众目标利益只聚焦于短期利益，这与政府着眼于长期利益与目标有矛盾，不同群体利益诉求的差异甚至冲突的现实境况导致公众参与具有不确定性与不可控风险。三是决策者对于权力被分享有着本能的排斥和恐慌，多年来由于“政治系统模型形成的决策独断习惯与惰性”等，使他们成为公众参与天然的反对派。 　　现实中决策执行阶段目标群体对政策激烈反对的倒逼压力与制度的规制作用使公共参与不可避免，在双重压力之下，对于公众参与中的若干问题如果不进行厘清，必然影响公众参与的推进及决策民主化的进程。如何在公共决策中合理地嵌入公众参与是当代公共决策必须正视的问题。 　　2.公共决策者中“盲目派”的错误倾向。这部分决策者容易简单化地分享决策权，对各种条件不同、情况各异的决策情境中的决策权无原则地“一放了之”。“盲目派”在公众参与的问题上存在几个认识误区：公众参与的决策程序必然能保证决策结果的正确性，可以在多种不同类型公共决策中引入公众参与；在公众参与决策的过程中政府是被动消极的，否则会招致公众的反对；政府不需要对公众参与进行设计与引导。 　　公众参与公共决策应被视为低度的政治参与，决策权力当然应该被归纳到政治权力的系统内。但本研究侧重于研究公共管理中的决策参与问题。与上面的反对派不同，“盲目派”对于哪种类型的公共政策需